当代日本安全政策：激进修正还是渐进转变

吴怀中

自2012年安倍晋三重掌政权以来，日本安全政策转变已引起全球关注及内外争议。安倍被广泛认为是二战后几十年来最具权势且很可能任期最长的日本首相，一些大胆的国防改革无疑正使其成为日本战后最具变革性的领导人。对此，批评意见——主要出自日本国内左翼和护宪和平势力以及东亚部分邻国，认为安倍政府的安全政策变革是使日本远离战后“和平主义”发展道路的一种修正主義或激进路线，将导致“军事大国化”甚至是军国主义化；支持者则主要是日本及美欧国家的保守势力、主流精英阶层，认为日本面临着越来越严峻和复杂的安全环境，需要进行一些改革来应对这些挑战，而所有应对措施因受各种制约，没有脱离和平发展路线，总体上仍是渐进、克制的。日益繁荣的亚太及印太地区正在发生重大的地缘政治和经济变化，对安倍时代日本安全政策的变化性和连续性、激进性和渐进性及其对日本长期战略轨迹的重要性做出理性和全面的评估，显得至关重要。

一、“安倍国防学”的快速进展与突破

安倍政府以“积极和平主义”为旗帜，努力将日本打造成一个“正常国家”。2012年12月在众议院胜选后的新闻发布会上，安倍明确表示国家安全改革将成为他和自民党—公明党执政联盟掌权后的首要任务。

安倍首先推动制定国家层面的大战略来实施顶层设计。2013年12月，安倍政府正式出台《国家安全保障战略》，该战略以应对国际和周边两大方向的威胁为核心，声称“将重视应对海洋、太空及网络空间存在的威胁”，将“中国扩充军备及朝鲜持续开发核武与导弹”列为“地区课题”并表示担忧。安倍政府强行通过了新安保法案。新安保法拓展了自卫队在操作方面的更广泛的地理范围，并在一定条件下扩大了自卫队的行动自由。

2013年11月，日本国会通过《国家安全保障会议设立相关法案》。根据该法，国家安全保障会议（NSC）作为日本外交和安全政策的指挥部，以“四大臣会议”为核心，下设“国家安全保障局”为秘书处。这是日本近年来最重大的安全相关机构改革，此项制度改革被认为是“自第二次世界大战以来日本外交和安全政策机构最雄心勃勃的重组”，一改日本在安全决策方面的面貌。

二、渐进改造与持久限制

对安倍领导下的日本安全防卫改革的评估，不能忽视历史延续、战略和国内政治背景的因素，否则可能会误读日本相关改革的关键因素，夸大或缩小正在推进的变革的速度和规模，以及作为政治家的安倍的个人作用。冷战结束后，日本历届政府包括民主党政府都实施并加快了这方面的改革。从冷战结束到小泉政府时期，日本国会通过了十多项与安全有关的立法，大大扩展了自卫队的角色和使命，赋予了日本参与国际安全事务的能力。

安倍近年采取的措施，很大程度上是延续此前自民党和民主党政府发起的政策改革，并不是国防政策的突然转变。

实际上，在安倍重掌大权之前，日本防卫姿态的基本趋势、与安全相关的机构改革以及日本自卫队行动的地域和实质性范围的逐步扩大就已经出现，安倍只是努力进一步推进了这一趋势。

在战败70年后，日本公众仍然对作为外交政策工具使用的军事力量持怀疑态度。这使得日本政治领导人在追求安全改革时不得不保持长期的自我约束和克制。例如，即使安倍也仍然不得不表明禁止自卫队在狭义的自卫解释之外使用军事力量，部分解禁集体自卫权也被附加了严格的范围界定。

总体来看，尽管安倍主观上想使日本尽速摆脱战后体制，早日变成“正常”大国，实现“国防正常化”，但现实情况是，日本的安全政策仍然比其他主要大国显得“特殊”和“约束众多”。尽管现在日本内部普遍关注朝鲜和中国，但多数人仍坚决反对自卫队在能力和使命上发生根本转变，公众对严格、长期的防务限制的支持依然非常强大。安倍及其支持者最多拉伸了这些政策限制，但难以消除它们，只能继续在严格的规范范围内运作安全事务。

安倍近年推动安全政策改革的速度和规模确实令人瞠目，但相关领域的核心原则及其关键指标历经数十年之久未有根本性颠覆，其持久性同样令人关注。尽管安倍诉诸强势改革，但战后日本安全防卫政策的支柱——有关修宪、强军、派兵、动武的规范和指标尚未发生实际意义上的颠覆性变化，基本要素仍然存在。

从过去和现在的经验可知，日本国内对自卫队运作的限制依然强劲，并得到公众广泛的支持。集体自卫权解禁、新安保法在日本仍然不受欢迎，更遑论宪法第九条的废除式修改或追求独立的军事大国能力。安倍执政地位也因此屡遭严峻的国内挑战。2015年4月的民意调查显示，只有29%的受访者支持通过新安保法案。日本内阁府的调查显示，只有30%的受访者支持自卫队变得更有能力，而有一半的受访者反对努力扩大自卫队的海外角色和防卫合作；2/3的受访者认为即使是海外的非传统安全运营也应保持现有水平；不到1/4的受访者认为自卫队应更积极地“帮助维护亚太地区的和平与稳定”。

三、新一轮调整态势预示深刻指向

以新《日美防卫合作指针》和新安保法的出台为标志，安倍政府2012-2015年基本完成了国家安保政策的一轮调整。按照一般规律，此轮调整确定的框架和规范将“管用”较长时期。然而，因“特朗普冲击”、朝鲜核武态势、中国发展崛起等因素影响，近年世界格局及秩序加速深刻变动，日本认为其安全环境愈发复杂和危险，需要提前修正此前的计划，加速推动防卫自主性，着力构建独立打击能力。这种新动向引起东亚邻国的高度关注，由此带动了地区国际关系的变化和调整。

特朗普总统执政以来，日本朝野对他的信心显著下降。当然，到目前为止尚未导致日方对日美双边联盟的信心或支持大幅下降，但是美国实力的相对下降加深了日本长期以来在安保领域的不安全感。这种不断变化的战略环境造成的一个重要后果，可以从日本遭遇的“同盟困境”及其固有的紧张关系中看出端倪。如果日本与美国走得太近，可能使日本陷入“美国困境”，但若不这么做，美国可能会抛弃日本。近年来，日本的焦虑逐渐转向后者。

安倍政府在具体军事战略和作战力量上也意图有所突破，开始探讨构建超出实际防卫需要的作战力量，大幅加快进攻性武备的发展力度和步伐。日本渲染朝鲜半岛局势危机、中国军力威胁论，为修改和平宪法寻找借口，也为改变军力发展方向、发展进攻性或攻防兼备型武器寻找看得见的理由。近年，在安倍政府的大力推动下，日本自卫队在南海活动愈加活跃，从2015年开始，继日本潜艇访问菲律宾苏比克基地之后，“伊势”号、“出云”号也多次进入南海，进行所谓巡航活动。2016年起，日本自卫队的驱逐舰数次横穿南海，到访菲律宾和越南的军事基地。种种迹象表明，日本在南海的军事介入将可能呈现“常态化”态势。大有前出印度洋一线、与美印澳汇合的趋向。

四、激进指向与渐次转型

安倍领导下的国家安全政策改革，总体上是日本二战后重大的历史性转变，也是对不断变化的安全环境的一种大幅度回应，是带有激进指向但受到诸多制约的渐进转型。

1.从纵向对比上看，安倍的安全政策无疑最为“激进” 战后以来的日本安全政策改革中，“安倍国防学”是最激进、最重要的。安倍谋求日本军事崛起的“强军梦”具有全面、深入、持续、目标明确、意识自主的特点，既有战略设计，也有细则运筹。安倍政府推动国防“正常化”、谋求军事崛起的“雄心”和步伐，可以说远超历届内阁，日本的“正常大国”化和军事崛起，确实由此得到了很大突破和发展，待其任期完毕，日本或将成为一个与之前大不相同的准军事大国。

2.“安倍国防学”受到制约，也有自制 根据日本的特殊国情，似乎可以将衡量日本安全政策的“关键指标”和“主要值”设定为“修宪、强军（预算+兵员+战略武器）、派兵、动武/能战”四大项。依此指标进行论证可较为清晰地看到，日本安全政策核心支柱编织的“安全网”确实被撕开了（或正在被撕开越来越大的）一个缺口，但整张网络及核心支柱体系尚未出现根本性变化和损坏。所以，描述2012年以来日本安全态势的轨迹特征，最好的概念和话语应该不是从“和平主义”转向“军国主义”，而是从一种比较低调被动的“孤立主义”回落到了带有明显权力志向的“现实主义”，在这种“积极主动”方向上一路前行的日本仍然受到诸多的内外限制。

3.改革仍会持续下去 安倍时代的安全政策改革在很大程度上是对日本外部安全环境快速变化的反应。这种环境变化很大部分是日本渲染出来的，但相关认识却比较根深蒂固。保守派与中间派的日本精英层对这些变化具有较高共识，并且，国际格局和周边环境将继续成为形成日本安全政策走向的一个基本变量，正如美国领导人“风格”骤变、朝鲜开发核导弹带来的影响，如果未来外部环境使日本持续加重焦虑，无疑将加大其安全政策转而发生根本性变化的可能性。

4.对华影响显著 安倍政府推动的系列综合强军措施和部署调整，对中国国家安全乃至发展环境形成了明显的干预影响。这种安全路线带有越来越多的军事成分，并且是愈加明显地围绕防范和制衡中国这个主线展开的，包括加强日本自身军事能力建设、深化日美同盟、強化对华威慑、介入地区安全事务及“一带一路”重点区域、在东海和西太平洋乃至印太一线采取军事对抗行动等。当下，日本在政治和经济层面的对华缓和与接近，能否带动在战略与安全层面的某种格局和关系的变化还有待观察。

（摘自《日本学刊》）