行政事业单位预算执行和其他财务收支审计探析——以卫生健康行业为例

●景 之

近年来，为加强卫生健康行业单位预算执行的监督管理，规范预算执行，及时发现预算执行中存在的问题，国家卫生和健康委员会组织开展了预算单位上年预算执行和其他财务收支情况审计工作。结合卫生健康工作实际，国家卫生健康委制定并印发了相关工作方案。该项审计工作在国家卫生健康委全部预算管理单位范围内展开，包括44家预算管理医院和54家事业单位，共98家预算单位。①审计重点为上一年度预算执行和其他财务收支情况，包括预算管理制度的制度和执行、预算管理工作的组织管理、预算编制、预算执行、财务收支、会计核算、资产管理、政府采购、经济合同管理、财务内部控制以及以前年度审计整改等方面。该项审计是对上一年度预算执行全面、详细的摸底和检查。卫生健康行业财务人员应当高度重视，充分认识到该项审计工作的重要性。

一、预算执行和其他财务收支审计对卫生健康行业的意义

(一)加强对预算执行的监管是全面推进依法治国的内在要求

党的十八届四中全会通过的 《中共中央关于全面依法治国若干重大问题的决定》，明确了全面推进依法治国的指导思想，总目标、基本原则、工作重点和改革举措，《决定》明确指出要加快建设法治政府。法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。“天下之事，不难于立法，而难于法之必行”。如果有了法律而不实施，束之高阁，或者实施不得，做表面文章，那制定再多法律也无济于事。全面推进依法治国的重点应该是保证法律严格实施，做到“法立，有犯而必；令出，唯行而不返”。素有“经济宪法”之称的《预算法》也进行了修订，在全面预算、预算公开、监督审查等方面都实现了重要突破。《预算法》中明确规定，经本级人民代表大会批准的预算，非经法定程序，不得改变。这是对依法行政、依法理财的根本要求。卫生健康事业改革发展，特别是深化医药卫生健康体制改革已经进入攻坚阶段，进一步强化卫生健康经济管理，加强对预算执行的监管，硬化预算支出约束，推进依法行政、依法理财，是确保卫生健康事业在法治的轨道上推进的一项重要举措。

(二)加强预算收支监管是推进深化医改和完善生育政策的重要保障

近年来，中央财政每年安排的卫生健康部门直接使用的各项预算资金规模较大，重点用于推动医院卫生健康体制改革和完善生育政策，如何用好这些资金，确保不被截留挪用，保证安全高效运行，不仅关系到政策实施效果，也关系到国家卫生健康委的形象，通过预算执行和其他财务收支审计工作，卫生健康行业各单位把资金用在“刀刃”上，用在稳增长、促改革、调结构、惠民生上，对实现卫生健康事业的持续稳定健康发展意义重大，切实解决人民群众反映强烈的突出问题，纠正损害群众利益的不正之风，形成良好的经济秩序，为实现深化医改和完善生育政策提供良好的环境。

(三)开展预算执行和其他财务收支审计是加强资金监管的重要手段

卫生健康是重要的民生领域，卫生健康行业需要精打细算，科学预算，把有限的资金投向最重要的领域、最关键的环节、最需要的人群，使有限的投入产生更大的效益。为把各级政府对卫生健康投入转化为群众看得见、摸得着的实惠，国家卫生健康委着力于强化资金监管，提高资金使用效益。一是完善监管制度。把建立健全各项资金管理制度作为加强资金监管工作的一项核心任务来抓，对现有制度全面清理并及时补充完善。特别是加强了对重点领域、关键环节、核心岗位监管制度的制定和落实。逐步建立公立医院预决算报告制度，积极推进总会计师制度和审计委派制度的建设。二是推进绩效评价工作。在实施项目预算绩效评价的同时，积极推进中央转移支付资金绩效评价工作，逐步建立起依据绩效考核结果调整经费投入的机制。推进医院经济管理绩效考核工作，促进医院经济管理水平的全面提升。三是加大检查力度。国家卫生健康委已连续多年开展全国范围的中央转移支付卫生健康项目督导检查活动，并在此基础上探索建立巡查制度。预算执行和其他财务收支审计，是对横向资金的督导检查，对全面落实资金监管责任、全面提升资金监管水平和质量意义重大。

(四)开展预算执行和其他财务收支审计是保证资金使用安全的现实需要

近几年来，卫生健康行业各单位在业务发展、人才队伍建设、经济管理等方面取得了显著成绩。随着社会主义市场经济的发展和各项改革的不断深化，卫生健康行业各单位的资金量不断增加，经济活动日趋复杂，财务管理难度不断加大。特别是大型医疗机构其管理难度不亚于大中型企业。因此，管理需要更加制度化、科学化、精细化。财务人员要清醒地认识到，由于财务管理的不到位，出现了这样那样的问题，从审计署预算执行和其他财政收支及决算（草案）审计，到财政部组织的贯彻落实中央八项规定严肃财经纪律和小金库专项治理检查中，都揭示出一些单位在预算执行和资金使用方面存在着不少问题，有些问题还很突出，也比较严重，在社会上造成了一些不良影响。同时，财务人员也应该看到审计工作的变化，国务院出台的《关于加强审计工作的意见》中特别提出，今后凡涉及管理、分配、使用公共资金，国有资产、国有资源的部门、单位、个人，都要自觉接受审计、配合审计。换言之，无论单位性质，即使是民营企业或个人，只要使用了财政资金，今后都要自觉接受审计。在过去以审计监督“钱”“权”为主的基础上，这次《意见》还提出，组织对国家重大政策措施和宏观调控部署落实情况的跟踪审计，及时发现卫生健康行业各单位在资金使用和政策落实方面的问题，提高各单位对资金监管和政策落实的重视。

二、卫生健康行业的预算执行和其他财务收支情况现状

（一）总体情况

结合近三年国家卫生健康委办公厅关于委预算单位年度预算执行和其他财务收支审计情况的通报，可以看到，卫生健康行业的预算执行和其他财务收支审计遵循“突出重点、全面覆盖、立审立改、规范提高、促进改革”的原则，采取每周报告、不定期工作例会、专家现场指导、结果复核和事务所工作质量评估等全过程审计质量控制措施。总体看，通过连续三年开展全覆盖年度审计，审计发现问题数量逐年减少，主观问题明显减少，问题严重程度有所减轻，部分问题（如科室预留金、未经审批购置进口设备）除个别单位外，总体上得到有效遏制。同时，卫生健康行业各单位不断提升对审计工作的认识，强化经济活动合法合规意识，加强了内部管理的主动性。

（二）存在的主要问题

1、预算编制与执行方面。部分单位预算编制不合理、未细化、不完整，有些单位预算执行不规范，有的医院项目预算执行中自有资金执行率较低。

2、财务收支与会计核算方面。多家医院和事业单位非医疗收支核算不规范，有些医院医疗业务成本核算不准确，部分单位人员经费核算不完整，有些单位往来款项核对清理不及时，个别医院已结题科研项目结余资金长期未动用，个别单位入账票据不合规。

3、资产管理方面。多家医院和事业单位对外投资及所属企业管理不规范；部分单位固定资产日常管理不规范，有些单位资产出租出借手续不完备，有些单位资产处置手续不完备和处置收入未上缴国库，个别单位存在部分房屋无产权证的现象。

4、政府采购管理方面。多家医院和事业单位采购方式不规范，多家单位办公设备与耗材等采购未执行中央预算单位政府集中采购目录，部分单位采购程序不规范，有些单位采购合同履行不规范。

5、基本建设项目管理方面。多家医院和事业单位基本建设项目竣工结算、资产暂估入账和财务决算不及时，有些单位项目超概算未及时报批调整或超合同金额结算，个别单位存在部分建设项目手续不完备的现象。

6、内部控制管理方面。多家医院和事业单位支出管理不规范，多家单位合同管理不规范，部分医院资金管理不规范，部分医院库存物资管理不规范，有些医院HIS系统与财务、资产管理系统不衔接，个别医院接收社会公益捐赠管理不规范，个别事业单位未执行公务卡结算、超额使用现金、支出审批无负责人或授权人签字。

7、其他方面突出问题。部分医院在取消药品加成后，药品采购、药房管理和卫生材料采购管理与破除以药补医机制目标存在一定偏差；部分医院除医联体外，还存在以其他方式与外单位合作开展医疗服务，合作对象较广、合作形式多样，部分存在风险隐患；部分单位主办或承办了一些医学期刊业务或编辑任务，但与杂志社、编辑部的人、财、物关系不清晰，内部管理不规范。部分医院未按照规定设置总会计师，违规与民营企业合作举办营利性科室，违规发放津补贴，个别医院未经批准举办纪念活动，个别医院向医药企业转嫁会议费，部分医院向大学支付费用无依据或依据不充分等，个别事业单位违规发放劳务费。

三、卫生健康行业预算执行和其他财务收支审计工作改进意见及关注重点

针对上述问题，卫生健康行业各预算单位应当不断提升管理水平，切实做到：

(一)高度重视，加强领导

预算执行和其他财务收支审计对卫生健康行业意义重大，卫生健康行业各单位要高度重视审计工作，一方面，组织单位要认真负责组织和指导会计师事务所按照方案要求开展现场审计工作；另一方面，预算单位主要负责同志要负总责，认真准备、积极配合各有关部门共同做好审计工作。

(二)突出重点，抓住关键

根据工作方案的要求，针对本单位实际情况，对上一年度预算执行、重要财务收支，特别是中央八项规定执行情况进行扎实细致的检查，对重要事项要重点排查，紧扣当前改革和管理新要求，重点解决审计中屡审屡犯的问题。

(三)多层把关，保证质量

一方面，卫生健康行业预算单位可采取内部自查、委托专家、购买服务等多种方式，对本单位的预算执行和其他财务收支工作进行全过程监督；另一方面，组织单位要严格遵循审计办法、规范审计工作流程，依靠专家全过程把控审计质量，确保问题充分暴露、定性准确。

(四)强化整改，确保实效

卫生健康行业预算单位要以 “立行立改”的精神对待审计发现的问题，现场能整改必须现场整改；不能现场整改的，要落实责任、制定时间表，抓紧整改。属于体制机制方面的问题，要及时反映，提出意见建议，确保专项审计取得实效。

对于卫生健康行业的预算执行和其他财务收支审计工作，无论是组织单位，还是各预算单位，都应该重点关注以下方面：

一是以前年度审计发现问题的整改。重点突出审计署、财政部、巡视组在上一年度预算执行和其他财务收支审计中发现问题的整改情况。

二是预算编制。重点关注是否存在违规编制预算、预算编制不完整、虚假编制预算、违规调整预算等违反预算管理规定的行为等。

三是预算执行。重点关注是否存在违规使用结转结余资金；是否存在无预算或超预算支出、扩大支出范围、虚列支出、以拨作支、超标准和超工作进度支出；是否存在违反国库集中支付制度的行为；“三公”经费使用是否符合相关规定；会议费、培训费、差旅费是否按照有关规定执行；科技经费管理是否存在违反规定的行为；是否违规设立“小金库”；是否存在违反中央八项规定等相关规定的行为等。

四是财务收支。重点关注收入支出是否全部纳入统一核算管理；是否存在违反规定设立缓收、减收或不收财政收入，隐瞒、滞留、截留、挪用应当上缴的财政收入，行政事业收费、罚没收入未实行收支两条线管理等违反财政收入管理规定的行为等。

五是资产管理。重点关注资产账账、账实是否相符；是否存在账外资产；是否存在违规处置和出租出借资产的行为；资产出租出借收入是否纳入单位预算统一管理；单位对外投资管理是否规范，是否实现资产的保值增值等。

六是政府采购。重点突出是否存在应招标未招标、未经批准擅自改变招标方式的行为；政府采购组织管理是否规范；招标管理是否符合《政府采购法》和《政府采购实施条例》等相关规定。

七是财务内部控制。重点突出财务内部控制制度是否规范；合同签订、管理、履行、监督等管理是否存在重大漏洞等。

八是会计核算。重点突出是否按规定填制、取得原始凭证；会计凭证审核是否符合相关规定；账表、账账、账实、账证是否相符；票据、账户、会计科目使用是否合规、准确；会计资料、档案保存是否完整等。

四、结语

新的形势给财务人员提出了新的要求，卫生健康行业的预算执行和其他财务收支审计是对国家卫生健康委员会各预算单位预算执行情况和其他财务收支情况的全面检查，旨在全面了解预算单位年度预算执行情况和其他财务收支情况，及时发现并解决经济运行中存在的问题，促进单位提高经济管理水平，确保资金安全有效，保障卫生健康事业有序发展。这就要求卫生健康行业各预算单位“重资金申请、轻预算执行”的观念要彻底转变，要改革创新，将“要钱”与“花钱”有机结合起来，在预算执行上花气力、下工夫，实现预算申请与预算执行间良性互动，只有“花得合法、花出效益”，才能更好、更多地争取财政支持，更有效地促进行业发展。■

注释：

①数据来源：《国家卫生计生委财务司关于印发预算单位预算执行和其他财务收支审计工作方案的通知》中华人民共和国国家卫生和计划生育委员会(2014-11-19)。