筑波科研学园城对雄安新区建设的启示研究

◎ 石晋昕

2017年4月1日，中共中央、国务院印发通知，决定建设雄安新区，这一决定明确了雄安新区的历史坐标和战略意义，为疏解北京非首都功能和推动京津冀协同发展提供了有力抓手。习近平总书记指出，要以疏解北京非首都功能为“牛鼻子”推动京津冀协同发展，高起点规划、高标准建设雄安新区。设立雄安新区是千年大计、国家大事，新区的规划建设必须在对城市发展现状具备清醒认识的基础上着眼未来，在对本土需求具有充分关怀的前提下放眼世界，积极借鉴国际城市规划的先进经验和有效制度安排，稳步推进，谨慎为之。为解决房价高企、交通拥堵、人口激增、环境污染等“大城市病”的困扰，国际上许多大城市都采用了“跳出去”的思维，其中，日本筑波科研学园城是日本政府为疏散东京人口而建设的产业新城，经过近半个世纪的发展建设，筑波取得了一定成就但也出现了许多问题，其经验和教训对雄安新区建设具有很大的启示意义。

一、雄安新区——治疗北京“大城市病”的药方

《京津冀协同发展规划纲要》对北京的首都核心功能进行了明确定位：北京是中国的政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心。然而在“四大中心”的核心功能之外，北京还兼有全国的经济中心、教育中心、医疗卫生中心、旅游中心、交通中心等功能。与全球其他城市相比，北京拥有最多的世界500强总部，与全国其他省份相比，央企总部绝大多数设立在北京，北京拥有数量最多的“985”“211”高校，也是全国最优质医疗服务的聚集地。多种功能的叠加使得北京的首都核心功能难以凸显，同时也反映了北京拥有其他城市不可比拟的优质公共服务，这对外来人口和许多企业形成了巨大的“虹吸效应”，导致人口膨胀、交通拥堵、大气污染、房价高企等一系列“大城市病”的产生，城市运行举步维艰，不堪重负。

城市扩张可以看作北京解决城市发展问题的第一种策略，这种“摊大饼”的做法虽然在短时间内对北京市人口压力具有一定的缓解作用，但并不能从根本上解决问题，城市扩张程度越高，随之而来的问题越多。不难看出，局限于就北京论北京的城市管理思路，已经不能有效解决城市发展所面临的问题，必须用更宏观的视角来谋划北京的发展。

应对北京“大城市病”的第二种策略是用疏散的逻辑代替扩张的逻辑，通过促进京津冀协同发展，疏解北京非首都功能，探索人口经济密集地区优化开发的新模式。在协同发展过程中，北京、天津与河北具有各自的功能和定位，北京作为首都，应当发挥全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心这四方面的首都核心功能，天津作为重要港口城市应当发挥全国先进制造研发基地、北方国际航运核心区、金融创新运营示范区、改革开放先行区的作用，而河北应当担负全国现代商贸物流重要基地、产业转型升级试验区、新型城镇化与城乡统筹示范区、京津冀生态环境支撑区的责任。[1]京津冀应当形成目标同向、措施一体、优势互补、互利共赢的协同发展新格局。而事实上，由于产业结构差异较大、政治和经济地位不平等，三地各自具有不同的利益出发点，缺乏有效的协同治理机制。[2]

为了破解这一困局，有效疏解北京非首都功能并促进京津冀协同发展，中共中央、国务院决定在河北设立雄安新区，将其作为疏解北京非首都功能和京津冀协同发展的重要抓手、战略重心和集中发力点。雄安新区是继深圳经济特区和上海浦东新区之后的又一具有全国意义的新区，对于集中疏解北京非首都功能，调整优化三地城市空间布局和产业结构，培育创新驱动发展新引擎，具有重大现实意义和深远历史意义。

二、日本筑波城市规划建设经验概览

为了实现“技术立国”的战略构想并有效疏解东京人口，日本政府于1961年9月在内阁会议上决定将没有必要设立在东京的机关单位和科研机构集体迁出东京，在筑波设立科研学园城，其功能定位是形成高水平的科研教育基地，以满足国家发展对高等教育、科学技术和学术研究的现实需求，同时也可以增进首都圈整体的均衡发展。筑波位于东京的东北方，距离东京60公里，北靠筑波山，东临霞浦湖，地势平坦，水源充足，是一个环境优美的园林城市。城市总面积280平方千米，包括茨城县的筑波町、大穗町、丰里町、谷田部町、樱村及基崎村6个町村，城市核心科技园区规划面积27平方千米，其中科研教育单位用地15平方千米，住宅及其他用地12平方千米。

筑波初步规划人口约为20万，几经调整，确定为至2030年人口达到35万，其中包括从东京及周边教育科研机构迁移至此的科研教育工作人员、家属、学生、第二、第三产业的工作人员以及原有居民。城市中心地带为住宅区、生活服务区和商业区，中心地区外层为各科研教育机构，按照功能和方向分布大规模的科研单位和教育单位建筑群，不同的教育和科研机构按学科领域被集中安排在同一区域。在郊外，适当地布置与这些科研机构相关的郊外住宅区。[3]筑波科研学园城于1963年开始规划，1969年确定建设方案，1980年科研教育机构基本完成搬迁，经过随后30多年的发展，筑波科研学园城已经拥有大约300家国家教育科研机构以及私人科研机构和公司，雇用近1.5万名高水平科研人员，成为日本著名的知识密集型城市。[4]筑波的城市发展具有如下几方面的特征：

第一，筑波科研学园城的规划建设由中央政府主导。与硅谷等由商业资本和优势产业主导而形成的科技园区不同，筑波是一个典型的政策城市。科研学园城由政府建设投资，从选址、规划、审批再到建设、运行以及科研管理都由政府决策，行政命令在筑波建设和发展过程中发挥了重要作用。

为了高效领导筑波城市规划建设，对各方力量进行协调，日本政府设立了专门的全面联络推动组织，即总理府内的科研高教城市筹备处，其主要成员是有关省厅的事务次官。1963年9月，首都规划委员会提出了规划基本构想，经过三次易稿，1969年，首都规划委员最终确定了筑波规划方案，在政府强有力的推动下，国立防灾技术中心的耐震实验楼成为最初在筑波营建的科研单位，无机材料研究所成为首先迁移到规划地点的科研单位。此后，筑波建设的大幕缓缓拉开，并计划在1979年末将计划内的所有科研教育机构迁入规划地点。[3]随着单位迁移进行的是人口迁移，要使在东京拥有优渥生活和工作环境的教育科研人员放弃已有资源迁入新城，其难度可想而知，为解决这一问题，日本政府一方面加强了行政动员，另一方面加强了基础设施建设，为迁入人员提供了良好的教学工作和生活环境，充分满足了迁移人口的工作和生活需求。在科技产业管理方面，政府为筑波建设投入大量资金，科研学园城拥有先进的实验室与试验设备，筑波的各类研究机构和公司都有设置在东京的主管部门，东京政府相关部门对各自在筑波的下属单位都可以进行垂直领导。

行政力量的突出作用和充足的政府投资使得筑波城市规划得以迅速出台和高效执行，城市建设进入了快车道。但政府主导的建设模式容易忽视市场经济体制下人口和企业的聚散行为规律，难以达到治愈“大城市病”的目标，许多工作人员对迁移有抵触情绪，认为自己是被强行“扔”到荒郊野岭。政府主导的模式导致高教科研园区经常越过地方政府直接与中央政府联系，对地方政府治理造成了障碍。与此同时，民众对于城市建设规划和产业发展的呼声也容易被忽略。

第二，便捷的交通增进了筑波科研学园城与东京之间的联系。东京城市圈内交通系统十分发达，与千叶新城、多摩新城和港北新城等另外几个东京城市圈内的新城一样，筑波与东京之间也有以“新干线”为代表的便捷的交通体系。筑波新干线在东京秋叶原站到筑波科研学园城之间共有20站，分成“快速”“通勤快速”“区间快速”和“普通”四种列车类型。速度最快的为快速列车，在秋叶原到筑波之间，中途停靠7站，最快45分钟即可从东京到筑波；其次为区间快速列车，中途停靠14站，全程用时约52分钟；普通列车每站都会停靠，所需时间约为57分钟。通勤快速列车仅在早晨和傍晚的交通高峰时段运行，中途停靠11站，从秋叶原出发经49分钟即可到达筑波。[5]

便捷的交通大幅缩小了筑波与东京的时空距离，提升了城市间人员移动的便利性，在强化城市发展互动格局的同时也无疑为筑波居民“重返”东京提供了便利，导致人口和经济进一步向东京集中，强化了超大城市中心功能，甚至会使本来距离不远的筑波与东京相互融合和重叠。由于通勤的便利，许多筑波的工作人员在东京居住，还有一些工作人员的家属在东京，没有一同来到筑波，因此，这些工作人员将在筑波与东京之间不断往返。

第三，筑波科研学园城在城市建设方面具有特色鲜明的法律体系。由于筑波科研学园城由中央管理和中央投资，所以其法律体系具有明显的中央主导的烙印，自筑波科研学园城开始建设以来，日本政府出台的与筑波建设相关的法律包括《筑波科研学园城市建设法》《筑波科研学园城市建设设计大纲》和《高新技术工业聚集地区开发促进法》等。以1970年颁布的相当于筑波“基本法”的《筑波科研学园城市建设法》为例：首先，从立法层级来看，该法是由日本国会制定的全国性法律，法律位阶很高，具有很强的权威性。其次，该法明确规定了筑波科研学园城核心区域与周边土地的城市规划管理权力归属于不同层级政府，国土交通大臣拥有对核心区域的规划管理权力，而周边土地的规划管理权则属于茨波县。再次，《筑波科研学园城市建设法》只规定了管理主体、权责分配等最基本的内容，在具体的城市规划建设过程中需要与其他法律相互配合使用，赋予行政机构很大的自由裁量权。[6]

第四，筑波与首都城市圈内其他新城各司其职，与东京分工协作。日本都市圈城市规划逻辑具有浓重的西方大都市区城市规划色彩，即一个中心城市周围分布着许多独立的政治单元，形成一种“多中心”的治理结构。东京都市圈内各新城与核心城市功能分配明确，各新城根据自身区位状况和资源禀赋协同发展并且相互补充，形成系统合力。

以东京为中心的东京都市圈包含8个副中心城市和9个周边特色新城，呈现出环状放射的形态，形成了“中心城市—副中心城市—周边特色新城”的城市格局。中心城市东京与周边新城在功能定位上各有侧重，相互补充。东京发挥其在政治、经济等方面的首都核心功能；新宿、池袋等新城主要发展商业、娱乐、时装、信息技术等第三产业；摩多新城主要发挥住宅区功能，同时兼顾生物、医药、电子等产业；千叶新城主要发挥其重要港口职能；幕张新城则以展览业为主；而筑波则是以国家科研机构和筑波大学为核心的综合性、高水平的科研教育基地。[7]

第五，筑波科研学园城发展缺乏持续动力。日本政府用10多年的时间在筑波建起了科研学园城，但在随后30多年里筑波的发展道路却不是一帆风顺，主要表现为筑波对政府支持的过度依赖，而民间投资力量又相对薄弱，当离开政府投资和政策扶持时，筑波缺乏自我发展机制和造血功能。首先，筑波以国家级研究机构为主体，并享有政府的财政拨款，这种得天独厚的优势使得筑波科研体制产生了很大惰性，缺乏有效的激励机制和优胜劣汰的竞争机制，科研人员创新动力不足。其次，研究机构、企业、市场没有形成完整的研产学销链条，研究成果转化率较低，科研机构对市场的敏感度不高，智力资源没有得到充分利用，导致筑波的科学技术投入很大而产值却不高。再次，筑波科研学园的新产业与筑波原有产业融合不够，只是简单机械地嫁接。[8]在筑波科研学园成立之前，筑波的主要产业为农业，在政府的强力推动下，包含高智力资源且具有极大附加价值的科技产业被建立在最原始的农业之上，两种形态完全不同的产业相互碰撞的结果是相互对立而不是取长补短有机融合，最终导致筑波原有居民与迁移到筑波的工作人员由于身份和职业的不同而相互隔离。最后，政府对私立科研机构的重视不足，只是充当公立研究机构的辅助力量，国有研究机构与私立研究机构合作存在障碍，缺乏有效的协调机制。[9]政府主导模式一方面为筑波的城市建设注入了“强心剂”，另一方面也成了产业发展的屏障。

筑波发展的功与过很难简单评述，但可以肯定的是，日本政府当年建设筑波时所设定的目标并未完全实现。具体来说，日本政府建设筑波科研高教城的目的有二：一是实现由“贸易立国”向“技术立国”转化的战略构想；二是疏解东京人口，将没有必要设立在首都的国立机构迁出东京。经过30多年的发展，筑波在促进科技发展、充实高等教育方面成绩斐然，截至1980年，随着40多所国立科研机构和筑波国立大学的相继迁入，筑波中心区形成了日本国内最大的高端科研人员聚集区，科研成果层出不穷，筑波大学在国家的大力支持下不断改革，诸多学科教育水平名列日本高校前茅。

但不能忽略的是，筑波建设的第二个目标远未达成，筑波科研学园城的人口规模规划几经调整，确定为2030年达到35万人。但因家属就业、求学等因素，许多人选择从东京通勤或者只身赴任，定居率比较低，截至2015年，280平方公里的筑波总人口不到23万人（其中以国立科教机构为主的中心部分约为7.2万人，中心外围253平方公里的产业发展区约为15.5万人）。[10]反观东京，截至2015年，东京人口已经达到1315万人，且近10年都呈现出增长态势[11]，很明显，筑波在疏散东京人口方面收效甚微。

三、筑波经验对雄安新区建设的启示意义

筑波科研学园城的建设发展取得了一定的成就，但同时也暴露出许多问题，其在设立背景、功能定位、地理环境等方面与雄安新区有很多相似之处，对雄安新区建设具有重要的启示意义。雄安新区的规划和建设应当以筑波为镜，借鉴筑波的有益经验，同时应当吸取筑波发展的教训，及时发现潜在的风险，避免重蹈覆辙。

第一，在规划过程中，要处理好顶层设计和公民参与的关系。雄安新区建设是千年大计和国家大事，因此，雄县、荣城和安新在中国版图上的战略地位将会有巨大提升，从默默无闻的小县城一跃成为万众瞩目的与深圳特区和上海浦东新区具有同样战略高度的新区。因此，城市规划过程必须秉持高点定位原则，顶层设计应当精密谨慎，确保一张蓝图干到底，使每一寸土地得到合理利用。我国城市治理的制度基础是行政主导和“单中心”秩序，相应地，城市规划也遵循着自上而下的运行逻辑，虽然这有利于提升政策出台与执行的效率但也容易忽略民众的呼声。所以，在雄安新区规划过程中应当充分倾听民意，发扬民主，将自上而下与自下而上的规划逻辑结合起来，将顶层设计与公民参与结合起来，用人民的满意度来衡量城市规划的质量。

第二，在建设过程中，应当发挥行政动员、市场机制和公共服务的合力。雄安新区建设只依靠行政力量或只依靠市场和社会的力量都不能达到良好效果，筑波与硅谷分别是行政主导和市场主导城市建设的典型代表，而雄安新区建设应当将行政、市场和公共服务的力量有机结合，在京机构的搬迁、高新产业的聚集、人口的吸引要分别依靠行政动员、市场机制和公共服务的力量来实现。

雄安新区不同于一般意义上的新区，其定位首先是疏解北京非首都功能，重点承接北京疏解出的行政事业单位、总部企业、金融机构、高等院校、科研院所等，这样的“大动作”是任何一个地方政府都无法完成的任务，必须由中央进行顶层设计并做好动员协调。与此同时，雄安新区还要进行制度、科技、创业环境的改革创新，吸引高新技术企业集聚，建设集技术研发和转移交易、成果孵化转化、产城融合的创新发展示范区[12]，这就需要公平的市场环境、规范的市场化操作发挥作用。非首都功能的疏解归根结底是对人口的疏解，应当从存量与增量两个方面进行，并且要着重疏解人口增量，北京之所以具有巨大的“虹吸效应”，就是因为其具有其他地区无法比拟的优质公共服务。同样地，雄安新区对人口的吸引也要依靠优质的公共服务，所以必须提升雄安新区城市公共服务的质量和配套性，使其不仅能吸引人，还能留得住人，不仅成为“磁体”，还要成为“容体”，而不是北京人才的蓄水池和跳板。

第三，中央与各级地方政府应当明确在雄安新区建设过程中各自的职责范围。在中央统筹协调与顶层设计下，河北省各级地方政府应当努力配合，积极作为。行政事业单位、央企总部、高校从北京迁入河北，不可避免地会与河北省各级地方政府产生交集，对迁入机构的管理应当充分借鉴筑波科研学园城的经验教训，明确中央和地方政府对迁入机构的管理职责，理顺迁入单位与中央层面和地方层面税收、工商、环境保护等部门的关系，防止出现迁入机构因被北京相关部门垂直管理而不遵循地方经济社会发展规律的现象。

第四，应当具备持续发展的驱动力和制度保障。在行政主导模式下，日本筑波科研学园城的建设阻力不大，但是由于缺乏持续动力，筑波科研学园城的发展出现了许多问题，对东京市人口疏解没有起到预期作用，所以，城市治理应当处理好建设与发展的关系，建设是发展的前提和基础，同时要在前期建设与后期发展之间合理分配公共资源。相比于新城建设，发展是一个更为长期的过程，必须走可持续路线，我国一些城市经过大规模的快速建设却因为发展动力不足、制度保障不够而出现经济衰退、人口流失以及环境污染等一系列问题。

在雄安新区建设和发展过程中，首先要发挥市场的积极作用，激发企业创新活力，使创新成为城市发展的不竭动力，促进产学研相结合，推动高校、科研院所、企业和金融机构的密切联系，打造产业链条，使产业与市场无缝对接。其次，体制机制的创新是雄安新区建设发展的重要保障，户籍改革、医疗改革、公共服务改革、深化行政管理体制改革、实行大部门制和负面清单管理、探索投融资体制改革、加强对外合作促进贸易便利化、建立与国际接轨的城市管理规则和体系应当是雄安新区体制机制建设的重点所在。

第五，促进迁入人口与本地人口的融合及迁入产业与原有产业的协调发展。迁入雄安新区的机构主要是行政事业单位、高校科研院所、国有企业总部、金融机构、高新科技企业等，迁入单位性质与雄安新区原有产业性质存在较大差别，迁入人口与雄县、容城和安新本土居民在年龄结构、受教育水平等方面也存在一定差异。这种反差很可能导致迁入产业机械地嫁接于原有产业之上，迁入人口与原有人口“泾渭分明”，加之拆迁、土地产权变更等过程，很可能引发一系列社会问题。雄安新区原有人口和产业与迁入人口及产业很可能在短时间难以相互融合，但是可以通过一系列措施逐渐改变这一局面。首先，在居住场所的规划上，不能将迁入人口与原有人口人为地相互隔离，应当建设和谐包容的社区文化和制度。其次，在教育和就业方面，迁入产业可以为当地居民提供更多就业岗位，迁入教育机构利用其优势为当地居民提供更多优质的教育资源，提高新区整体教育质量和公共服务水平。

四、结语

筑波科研学园城在推动科技发展、充实教育资源方面取得了较大的成功，但是在疏解东京人口方面的贡献却不尽如人意。雄安新区的建设发展一方面要吸取其成功经验，另一方面也要注意筑波新城建设中存在的问题。雄安新区建设包含四个重要目标，分别是集中疏解北京非首都功能，探索人口经济密集地区优化开发新模式，调整优化京津冀城市布局和空间结构和培育创新驱动发展新引擎。集中疏解北京非首都功能是首要目标，但不是唯一目标，在推进首要目标实现的同时要兼顾其他目标，要促进各个目标相辅相成、互为依托，使雄安新区建设成为一个系统工程。筑波从开始规划至今已经经过了半个世纪，但是当初设定的目标仍然没有实现，东京人口仍然在不断增长，科技进步丝毫不逊色于筑波，这说明新区的建设是一个缓慢而复杂的过程，也说明中心城市是新区发展的重要引擎。雄安新区建设各项目标的达成不可能一蹴而就，其发展在很大程度上依托于北京的发展，但又不能完全依赖于北京。因此，雄安新区应当合理利用北京的优质公共资源，处理好自身发展与北京发展的关系，明确承接重点，营造良好的承接环境，坚持世界眼光、国际标准、中国特色、高点定位，成为新时代推动高质量发展的全国样板。