“以工代赈”与乡村振兴路径探究

□朱 敏

一、引言

确保农村贫困人口实现脱贫是实施乡村振兴战略中最艰巨的任务。在扶贫与脱贫开发的系列政策中，“以工代赈”是我国实施的一项重要的扶贫、脱贫开发政策。“以工代赈”自1984年实施以来，国家已累计安排开发资金1,500多亿元，累计发放劳务报酬160多亿元，在支持贫困群众物质脱贫与鼓励精神脱贫方面发挥了重要作用。2015年《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》、2018年《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》等一系列中央文件中，“以工代赈”仍然是一项重要的区域脱贫攻坚项目和乡村振兴专项工程，并将长期坚持。

新时代社会结构巨变，物品充裕，农村综合改革取得了初步成效，“以工代赈”的实施条件发生了巨大变化。在新的经济社会条件下，“以工代赈”应赋予新的内涵和新的机制，以适应乡村社会结构变迁，促进乡村内生性发展，带动乡村经济、社会、生态与文化的全面振兴。本文从经济社会学、发展社会学等角度梳理“以工代赈”的研究现状，通过文献分析与评论，探索实施“以工代赈”的新机制和新的社会、经济效果，以此促进“以工代赈”的脱贫攻坚作用，服务于乡村振兴战略。

二、“以工代赈”的项目化运作机制

“以工代赈”是我国实现开发式扶贫的重要工程。作为政府主导的扶贫项目和巨量的扶贫资金，近年来，越来越受到学术界的关注。特别是随着乡镇财税体制改革的深入，后农业税时代的乡镇运转越来越依靠项目资金，其中“以工代赈”是重要的项目来源和乡镇发展的定向转移支付资金。渠敬东、周飞舟等认为，新的财税体制让上级政府对乡镇施行技术和“项目化”治理[1]。在倒逼机制下，基层政府为了机构运转和社会福利，通过“跑项目”争取资金，成为基层行政工作的重要内容，甚至是政绩的考评指标之一[2]。“以工代赈”是贫困地区乡镇重要的项目来源。贫困地区的“以工代赈”以扶贫开发项目的形式，通过行政上层发包，行政下层抓包等形式在贫困地区落地生根，牵涉到复杂的行政和地方关系网络和利益相关方的博弈[3]。社会学者、政治学者以社会网络视角把“以工代赈”的项目化运作置入复杂的行政关系网络和行政运作机制中，认为乡镇治理、行政动员已“项目化”，具有持续性和不断增长的影响力，甚至成为国家基层治理工具[4]。

三、“以工代赈”的缓解贫困效果

“以工代赈”实施已有三十多年之久。早期的“以工代赈”是在贫困地区进行大规模的基础设施建设，改善贫困地区的基础设施，以实物和劳务等补偿形式，提高贫困地区劳动力收入的开发式扶贫项目。一方面改善贫困地区的基础设施，另一方面以劳务补偿形式提高贫困地区农户的现金收入和实物补偿。经济学者关注较早。他们从收入方面研究“以工代赈”的减贫效果，涉及“以工代赈”在增加贫困地区农民收入和改善生产、生活条件中的作用以及探索和解释具有中国特色的扶贫瞄准机制，从静态方面考察了“以工代赈”的经济效果以及实施“以工代赈”存在的机制缺陷。

(一)“以工代赈”的效益评价研究。随着我国经济持续增长和社会发展，作为政府实施的大规模扶贫开发项目，中央与地方政府投入资金越来越大，社会影响面越来越广，受益人数越来越多，学术界开展效益评价研究。这些研究分别从经济效益、工程效益、生态效益和社会效益等方面开展评价，并提出提高扶贫瞄准率、扩大项目覆盖面、支持脱贫产业和增加资金规模等相应的对策，在此基础上实施精准扶贫，提高贫困地区发展的内生动力。总体来说，以工代赈基本取得了预期的减贫目标，但是由于产生贫困的经济、社会与环境等根源非常复杂，这项工程还需要政府持续的投入以及在此过程中不断优化“以工代赈”的机制。

(二)“以工代赈”的历史源考。“以工代赈”是中国古代的救荒方法，存在已有久远的历史，特别是明清时代应对灾变时多加运用。明、清朝廷面对民贫与灾荒时，临时性地以钱粮应对和赈济，发挥救灾和整合社会的双重功效，减少社会动荡的因素，成为明清帝国治理的工具。但是受历史制约，局限性非常明显。如清代乾隆年间“以工代赈”就出现了很多问题，如贪污腐败，一些过于笼统和死板的制度，不利于清代官僚体制行事缺乏灵活性的官员具体实践和操作，从而延误赈济，加重了灾害的后果及影响。因此，历史上的以工代赈的本质是赈灾，与现时代开发式的扶贫差异显著。

(三)“以工代赈”的国际比较。国外学者考察我国不同历史时期“以工代赈”兴起和发展的原因，认为“以工代赈”具有的整合性社会功能。国外关于“以工代赈”的研究置于公共工程扶贫的框架中，如印度以剩余粮食实施的代赈工程也取得了一定的效果。罗斯福新政实施的“以工代赈”工程让受益原住民反思美国个人主义价值观，纠正极端个人主义价值所造成的一些恶劣现象，对美国传统的个人主价值观具有建设作用。一些社会学者、政治学者和人类学者从国家视角、公共工程的公共性等方面关注后发展国家的反贫困工程，取得了研究成果，丰富了“以工代赈”的国际比较视角。

四、“以工代赈”与乡村振兴

2015年《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》、2018年《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》以及国务院关于《“十三五”脱贫攻坚规划》多次提到“以工代赈”，其仍然是重要的扶贫政策。但是目前关于“以工代赈”与乡村脱贫、振兴的专题性研究较少，预测性、前瞻性研究更是极少。在新时代物品充裕、社会结构巨变的条件下，“以工代赈”应探索新的机制，达到新的社会与经济效果。如贵州省六盘水进行了大胆的探索，他们整合扶贫资金，探索“三变三合”的农村扶贫新机制。实践走在前面，在理论上还缺少系统性的机制研究，理论研究还没有跟上。目前，学术界关于“以工代赈”的研究已取得一定的成果，但是也存在一些不足，主要表现在以下几个方面。

(一)视角上。经济学者运用经济学范式从宏观与微观层次对“以工代赈”进行了实证分析和规范研究，但是作为一项中长期的动态扶贫开发工程，静态分析远远不够，贫困不仅仅是收入低下等经济因素造成的，而是关系到社会福利等更为复杂的社会因素，这方面的研究非常单薄。

(二)内容上。现有的研究集中在“以工代赈”效果评价上，规范性研究多，区域性研究、差别化分析较少，更没有很好地研究“以工代赈”运作的社会机制，从而忽略了“在地”的社会属性，对贫困地区的社会网络与文化等社会文化因素触及很少，“以工代赈”的社会性研究不足。

(三)方法上。已有的研究大多运用问卷法、观察法或基于统计数据的量化分析，长时段的学术追踪研究较少，缺乏整体主义方法论指导下的系统化的贫困社区分析研究。

(四)专项研究过于单薄。既有的乡镇“项目化”治理的社会学研究或其它反贫困研究仅仅是涉及到“以工代赈”的扶贫项目，还没有突出“以工代赈””的研究主题以及运作逻辑，研究过于单薄，不能展现“以工代赈”项目特有的运作逻辑。

(五)仅有的国外文献运用西方的理论视角和价值观。过于强调底层意识或国家视角，往往隔靴搔痒，或带有意识形态或先入为主的偏见。

打赢脱贫攻战和实现乡村振兴是新时代全面建成小康社会最艰巨的任务，“以工代赈”仍将是长期坚持的扶贫工程，需要新的机制。对实施已有30年之久的“以工代赈”进行总结与反思，同时更需要前瞻性和预测性的研究，以服务乡村振兴战略。“以工代赈”的实施背景与条件已发生深刻变化，需要进一步深化“以工代赈”的社会体制环境和学理研究。对准备实施的“以工代赈”项目需开展起点追踪动态研究，而不是静态和事后的分析。对“以工代赈”需要开展专题性研究，包括区域化、模式化比较研究和社会机制分析。