高度重视减税降费中地方财政的可持续性问题

许 生

内容提要：为实施逆周期经济调节，2019年的财政政策较大幅度降低了增值税的基准税率，并同步较大幅度降低了企业承担的关键性社保费率。2018年政府给企业和个人减税1.3万亿元，共计额外增加大约不到0.1%的经济增长。之所以将制造业减税作为2019年增值税减税的重点，主要是因为这将有助于促进制造业的税负公平；进一步下调交通运输业和建筑业的增值税税率，目的在于矫正营改增中不合理的税率结构。2019年减税降费2万亿元左右，预计刺激经济多增长0.12%。其中减税降费的80%削减的是地方财政收入，给地方财政带来巨大压力，严重影响地方财政的可持续。要加快建立健全地方税制体系，适当增加地方财政收入渠道，保持财税体制健康可持续发展。

本文主要就以下四个方面谈“减税降费与财政可持续”问题：一是2019年财政政策的主要特点；二是2018年减税降费的政策效果；三是2019年减税降费的政策分析；四是财政的可持续性问题。

一、关于2019年财政政策的主要特点

实事求是地讲，个人感觉2019年的政府工作报告是近些年来对财税理论界研究成果吸纳最多、体现最为深刻也最充分的一次。梳理一下2019年政府工作报告所体现的财政政策主要有以下几个特点：

一是2019年财政政策的出发点是突出强调逆周期经济调节。这是自2008年世界金融危机以来十年来我国政府再一次明确提出要实施逆周期经济调节，与之前一直在讨论的供给侧结构性改革下减税降费的出发点完全不同。这次减税降费的出发点恰恰不是我们原来直到现在还一直在讨论推动的基于供给侧结构性改革所带来的减税效应，相比供给侧财税体制改革本身，2019年财政政策中的反周期功能和作用特别突出。它的出发点更多地是站在宏观调控的角度来实施税种调控，尤其是对经济下行的宏观经济形势进行一个适度刺激。扩张性的财政政策或者积极的财政政策更加加力增效。

2019年政府工作报告明确提出要健全完善宏观调控体系，突出强调要实施逆周期的经济调节，特别提出要实施三大宏观政策协调。第一个是财政政策，第二个是货币政策，第三个是就业政策。一般情况来讲，我们在宏观政策里很少谈就业，一般就是两大宏观政策工具——财政政策和货币政策。今年在政府工作报告里专门提出就业政策，这是一个新提法。与十九大报告中所提出的要加强财政政策、货币政策、产业政策、区域政策之间的协调配合也不完全相同。它的背景就是要实施逆周期的经济调节，促进就业和居民收入提高，这是政府宏观政策的出发点，这次减税降费也是这样。之所以如此说，是因为减税降费在里面非常突出，非常浓墨重彩，无论从减税的总规模还是减税的几大主要方面。

二是2019年财政政策的核心点是主要税种较大幅度降低基本税率，主要体现为增值税减税。增值税改革，包括营改增，这些年来国家一直在推动。但是，像2019年这样大幅度降低增值税基本税率的减税措施并不多见。2018年，抱着试试看的态度，工商业增值税基本税率由17%降为16%，交通运输等营改增行业增值税税率由11%降为10%，分别降低1个百分点。2019年增值税减税力度空前提高，工商业增值税基本税率进一步下调3个百分点，由16%降为13%；同时，交通运输业等增值税税率再次下调1个百分点，由10%降为9%，突出了对加工制造、商业批发等实体行业和增值率比较低的服务业行业的增值税税率减免，幅度之大，在我国增值税发展史上前所未有。

三是2019年财政政策的关键点是主要税种税率和企业承担的关键性社保费率同步较大幅度降低。除增值税基本税率大幅度降低外，企业承担的社保收费费率也同步较大幅度下调，准予各地可降至16%。关于降低企业社保费费率的消息，2018年李克强总理在对私营企业的调研过程中也对外释放了降低合规性收费费率的政策意图，只不过在2019年的政府工作报告中进行了具体部署。严格来说，职工基本养老保险是一个地方费种，征管权限和收入归属均在地方，中央可以提出大致的统一要求，但很难直接越俎代庖大包大揽，需要各地因地制宜，同时配合其他一些措施。降低增值税税率和下调城镇职工基本养老保险单位缴费比例同时发力，是2019年财政政策的关键点。

四是2019年财政政策的创新点是在2018年政府工作报告中首次报告财政支出年度预算总规模的基础上，2019年政府工作报告中进一步报告了年度预算支出增长速度。其中的原因就是要尽量避免关于“积极财政政策究竟是否是积极的”这样一个每年一次循环往复的无休止的争论。我们历来认为，判断财政政策的属性究竟是否是扩张性的，首要的第一决定因素是财政支出规模及其增长速度，而不是通常所认为的赤字率。翻看往年的政府工作报告，除了2018年外，历史上的政府工作报告中从未报告过预算年度的财政支出总规模及其增长速度，2018年政府工作报告中首次披露了财政支出总规模是21万亿元，2019年财政支出总规模进一步提高到23万亿元。2019年比2018年的创新点是，报告中又首次披露了预算支出的增长速度，为6.5%。笔者认为，财政政策积极不积极首先不是看赤字率高低，而是首先看总支出规模是否扩大。只要预算支出规模是扩大的，那么财政政策的属性就是扩张的或者积极的。赤字率的高低只是统筹财政支出与收入、各种配合性的债券发行后的综合结果，并不能单方面决定财政政策的属性。2019年的政府工作报告专门对此进行了明确。整体看，2019年政府工作报告中财政政策的创新点是比较明显的。

二、关于2018年减税降费的政策效果

2018年的减税降费政策主要包括以下几个方面：一是下调增值税税率，将制造业的增值税税率由17%下调至16%，降低了1个百分点；将交通运输业、建筑业等的增值税税率由11%下调至10%，降低了1个百分点。这是非常重要的。二是实施小微企业减税，扩大享受税收优惠小微企业的范围。将销售货物及加工修理修配劳务一般纳税人的标准由之前的年销售额50万元提高至年销售额500万元，扩大了增值税小微企业税收优惠的适用范围；同时，大幅扩展享受减半征收所得税优惠政策的小微企业范围，将享受所得税优惠小微企业范围由年应纳税所得额在50万元以下扩大至年应纳税所得额在500万元以下，大大扩大了这一优惠政策的适用范围。三是实施个人所得税改革，提高个人所得税费用扣除标准，设立6项专项附加费扣除。四是配合改善国际贸易环境实施关税削减，下调部分商品进口关税，关税总水平由9.8%降至7.5%。通过一系列的减税降费措施，全年总体减税费大体为1.3万亿元，包括为企业和个人减税8000多亿元，为市场主体减轻非税负担3000多亿元等。通过相关模型测算，1.3万亿元的减税降费措施，为2018年的宏观经济额外带来经济增长大约不到0.1%。也就是说，如果没有1.3万亿元的减税降费，我国2018年的经济增长大约为6.5%左右，而不是6.6%。减税降费的刺激效果大体是0.1个百分点，使我国2018年经济从6.5%爬升到6.6%，这是2018年的情况。

三、关于2019年减税降费的政策分析

梳理一下2019年政府工作报告，其中涉及的减税降费政策内容主要包括：

深化增值税改革：将制造业等行业现行16%的税率降至13%；将交通运输业、建筑业等行业现行10%的税率降至9%；保持6%一档的税率不变，对生产、生活性服务业增加税收抵扣。小微企业普惠性减税。

降低企业社保缴费负担：下调城镇职工基本养老保险单位缴费比例，各地可降至16%；继续阶段性降低失业和工伤保险费率。

推动降低涉企收费：一般工商业平均电价再降低10%；推动降低过路过桥费用；取消或降低一批铁路、港口收费。专项治理中介服务收费。继续清理规范行政事业性收费；中小企业宽带平均资费再降低15%，移动网络流量平均资费再降低20%以上。

强化普惠性支持：落实好小规模纳税人增值税起征点从月销售额3万元提高到10万元等税收优惠政策。

发展养老特别是社区养老服务业：对在社区提供日间照料、康复护理、助餐助行等服务的机构给予税费减免等。

从以上政策措施可以看出，增值税减税是“重中之重”，或者是减税的“牛鼻子”。今年的减税降费中央有个定调，就是三个“重”：减轻企业负担，激发市场活力的重大举措；完善税制，优化收入分配格局的重要改革；宏观政策支持稳增长、保就业、调结构的重大抉择。这就是中央对2019年减税降费的总体认识和判断。所以，我们说2019年的财政政策是一个逆向经济调节的重大举措，不是近年来通常所说的供给侧结构性改革，至少不单单是从这个角度所出台的政策。

增值税的减税降费为什么要重点瞄准制造业？主要是从税负公平的角度为制造业降低税收负担。我国制造业，准确说是生产销售、加工制造、修理修配劳务等这些企业，甚至包括商业批发和零售等的减税，实际上是侧重于实体经济减税。从上世纪80年代以来，我国工商业企业一直实行增值税制度，实际承担了非常重的税负。相较于工商业，我国第三产业在营改增之前所实行的营业税制度，其税收负担相对来讲是较轻的。工商业企业增值税的名义基准税率是17%，整个工商业的实际增值税负担大约在8%、9%左右；营业税的名义税率有3%、5%、20%等高低多档，但整个产业的实际营业税税负大约在5%左右，远低于工商业的增值税负担。或者说，我们的制造业企业税收负担要远远高于第三产业税收负担。这说明我们的制造业企业从上世纪80年代以来就为我国财力筹集发挥了重要作用，承担起了历史性担当。相反，我们的第三产业之所以能够快速发展起来，与实行了比较轻的税收负担直接相关。当前阶段要降低制造业企业的税收负担，实际上就是要解决工商业和服务业两种行业税收负担的公平问题。

还有一种公平就是要实现工商业产品和消费服务两种产品形式之间的税负公平，发挥增值税税制中性的基本作用，这是很关键的一点。工商业企业的增值税负担重，相应的工商业产品的税收负担就重；同理，服务业企业的营业税负担轻，相应的服务项目的税收负担就轻。增值税和营业税两种不同的税种，最终导致产品和服务的税收负担不同。过重的产品税收负担和过轻的服务税收负担，会严重扭曲人们的消费选择和消费行为。营改增后降低过高的工商业企业的增值税，相对地去矫正一下不同产品之间的税负不公，最大限度地降低税制对消费者行为的扭曲效应。这就是此次重点降低制造业企业增值税税率背后的基本逻辑。

进一步下调交通运输业和建筑业的增值税税率，目的在于矫正营改增中部分行业的不合理税率结构。交通运输业和建筑业的增值税税率，在2018年从11%降到10%的基础上，2019年又从10%进一步下调至9%。之所以如此，根据笔者近年来的研究，主要是与这两个行业的增值率比较低（大约在30%左右），营改增中反而适用了较高的增值税税率（11%）有关，尽管中央没有明确讲，但根据业内的研究来看，这一点还是得到了认可。交通运输业和建筑业的增值率非常低，营改增中反而适用如此高的税率显然是不公平的。所以，这几年国家一直在推动交通运输业、建筑业等行业的增值税减税。当然，还有部分行业的增值率是比较高的，但在营改增中适用的增值税税率反而是比较低的。这需要综合调整我国营改增的税率结构，按照“三并二”的总体框架进行统筹推进。

降低企业社保缴费负担需要在中央统筹下重点由地方各级政府来落实。职工基本养老保险属于地方事权范围，需要各地因地制宜加以落实。职工养老保险的缴费比例全国各地并不完全一致，高低差别较大。职工养老保险缴费比例全国统一的标准是20%，各省根据养老保险金余额的可支付月数是否能够达到50个月可适当减低缴费比例。全国比较低的省份是广东和浙江，平均是14%-16%，北京执行的是19%。广东等地缴费率比较低主要是与它的比较年轻化的劳动力结构有关系。此次政府工作报告进一步明确，各地可根据情况下调至16%。但具体情况需要由各地因地制宜加以落实。

以上减税降费总规模大体在2万亿元，比2018年的减税降费规模是扩大的。但是由于减税的刺激效应总体是边际效应下降的，据模型测算，2019年减税降费的总体刺激效应大约在一个百分点以上，估计2019年的减税降费能够刺激经济增长多增加0.12个百分点。

四、关于如何保障政策落地和保持财政的可持续性

开源节流短期内保障政策落地。大规模减税降费以后如何保障政府的支出需要？关于这一点政府工作报告是做了合理安排的。从开源方面看，主要是增加特定国有金融机构和央企的上缴利润，这是中央可以做决策的；从节流方面看，主要是一般性支出压减5%以上、“三公”经费再压减3%左右，长期沉淀资金一律收回。同时，提出要多渠道盘活各类资金和资产。除此之外，通过扩大预算赤字加以应对。2019年的赤字规模比2018年增加了3800亿元，从2.38万亿元提高到2.76万亿元，赤字率提高0.2个百分点，由2018年的2.6%提高到2019年的2.8%。

财政的可持续性困难不在中央而在地方，财政可持续性问题的实质主要是地方财政的可持续性问题。2019年20000亿元的减税降费中80%的减税降费是削减的地方财政收入，增值税的8000亿元左右减税当中按五五分成中央减税4000亿元，地方减少收入4000亿元，其他的减费都是削减的地方财政收入。所以，20000亿元减税降费中起码有16000亿元是削减的地方财政收入，给地方财政带来更大的压力。所以说，减税的压力不在于中央，而主要来自于地方。在财政的事权和支出责任划分方面中央是有主动权的，这就更增加了地方财政对中央财政的依赖程度，尤其是通过转移支付的依赖程度，更加强化了这一点。

为了应对中长期地方财政的可持续性问题，笔者认为，需要加快建立健全地方税制体系，尤其是加快推进房地产税立法进程，适当增加地方财政收入渠道。社会各界也要做好政府通过房地产税等类似税种适当增加政府收入的心理预期，否则政府的财政长期来看是难以平衡的。所以政府工作报告中进一步明确，要“稳步推进房地产税立法，适时开征房产税”。同时，为了全面建成小康社会，建设社会主义现代化国家，按照十八届三中全会改革《决定》的总体要求，必须加快研究建立我国遗产赠与税制度，提高统筹层次、研究实施社保费改税制度，同时规范地方政府举债融资机制，加快推进财税体制改革，保持财税体制健康可持续。