以城市更新推进城市转型发展

孙 鹏

浙江省城乡规划设计研究院 浙江 杭州 310030

更新是城市的存在形式，也是城市的发展之道。城市犹如一个不断演化的巨系统，依靠不停的“新陈代谢”来推动自身的发展与演变。随着城市化的快速推进，城市在快速发展的同时也带来诸如城市用地供需矛盾突出、人口密集、交通拥堵、基础设施老化和城市功能布局不合理等问题，城市更新日益受到关注。

以城市更新推进城市转型发展是未来一段时间我国大多数城市自我完善的一条现实路径，是城市可持续发展和集约发展的必然要求，因此需要对城市规划和管理进行创新。

1 创新机制，多方合力推进城市更新

1.1 成立城市更新组织机构

成立市级城市更新领导小组，以统筹、统一城市更新的管理及规划，提高行政效率；明确分工和职责，厘清各级政府、主管部门、相关职能部门的职责分工，明确责任主体，推进事权下放，市层面做好统筹指导监管，放管结合。

1.2 创新城市更新操作模式

遵循“政府统筹、市场运作、规划引领、公益优先、公众参与”的城市更新操作模式，明确事权，权责对应。鼓励多元参与，调动土地权利人和市场主体参与城市更新，实现政府主导、市场运作、业主自改、合作更新等多种方式共同推进更新实施；创新融资模式，推进设立城市有机更新基金，加大财政支持力度，发挥金融支持作用，通过多种方式激发市场主体参与城市积极性；提高审批效率，全面梳理城市更新审批事项，规范审批程序，完善审批流程，缩短行政“链条”，为城市更新项目提供高效的审批及服务；加强实施监管，进一步完善更新项目的批后监管，逐步健全动态监管与实施绩效考核机制，将城市更新工作推进情况纳入各相关单位绩效考核。

1.3 鼓励公众参与城市更新

充分发挥政府、社区、企业等多方动力，探索合作推进城市更新的实施路径。建立互动开放的城市更新公众参与制度，将公众参与贯穿于政策与计划制定、规划编制、项目实施与监管的全过程，形成多方互动、和谐共赢的社会参与机制。

2 建章立制，健全城市更新政策体系

2.1 健全城市更新政策体系

推进城市更新立法，对城市更新的适用范围、工作原则、管理分工、管理制度、运作程序、技术要求、公众参与、相关政策等做出规范性规定，为城市更新顺利实施提供制度保障；完善相关政策体系，进一步完善市区城市更新有关的规划、土地、税收、产业、拆迁补偿、保障房等政策，建立涵盖法规、政策、技术和操作层面的更新政策体系。

2.2 建立城市更新管理机制

建立宏观（总规层面）、中观（详规层面）、微观（项目层面）三层次的更新规划管理体系，实现从宏观目标调控、中观统筹协调到微观开发控制层层传递的管理体系，全面加强城市更新的统筹引导作用。

2.3 完善城市更新技术标准

进一步研究制定城市有机更新的相关技术规范和标准，对更新项目的土地使用、用地性质兼容性、开发强度、设施配套标准、环境建设等具体内容做出技术规定。

3 规划统筹，创新更新规划管控手段

3.1 完善城市更新规划体系

建议建立“城市更新专项规划——城市更新单元规划”两级规划体系。即编制城市更新专项规划，确定城市有机更新的更新目标、更新方向、更新内容、更新策略、更新任务等内容；城市更新单元规划，深入研究单元内的更新开发容量、配套设施、利益平衡方案等内容。城市更新单元规划内容应通过控制性详细规划加以落实；城市设计引导，重点地段和历史文化街区内的城市更新项目，应结合控制性详细规划进一步编制城市设计，从城市风貌、空间景观、建筑设计、公共空间等方面提出引导。

3.2 强化规划统筹引导作用

加强“多规合一”协调工作。在城市总体规划、控制性详细规划、近期建设规划、相关专项规划中，增加各个层面对城市有机更新的发展要求。

3.3 加强规划实施跟踪评估

开展城市更新常态化的基础数据调查、管理以及应用，城市更新公共服务平台，实现信息公开和共享，对城市更新规划内容应定期跟踪滚动调校，量化调控，准确制定政策，做好统筹协调。

4 因地制宜，科学制定更新行动计划

4.1 创新城市更新实施类型

积极探索城市更新的合理模式与有效路径，多种模式并举，因地制宜地推动城市有机更新。建议按照整治型、提升型、改造型、保护型四类对城市更新类型进行探索和实践。整治型是指现有功能和建设格局基本不变的前提下，通过基础设施完善、环境整治等办法实施的更新方式；提升型是指维持现有建设格局基本不变的情况下，通过局部拆建、建筑物功能置换等对使用功能、业态进行调整的更新方式；改造型是指以拆除重建为主的更新方式；保护型是指对有保护价值的建筑和遗迹实施整治改善、保护、活化的更新方式。

4.2 统筹调控城市更新实施

注重城市更新规模、结构比例以及空间布局的合理安排与调控，合理进行城市更新规模的分配、任务分解与考核目标的安排。

4.3 科学制定城市更新计划

建立“规划指导计划、计划指导操作”的城市更新管理机制，根据城市更新专项规划和城市更新单元规划组织编制城市更新年度计划，科学、规范、有序指导城市更新工作的开展。

结语

随着我国城市化进程的加快，城市发展进入规模扩张与质量提升并重发展的新阶段。2015年中央城市工作会议提出了转变城市发展方式的要求，明确了“坚持集约发展，框定总量、限定容量、盘活存量、做优增量、提高质量”的重点工作任务，提倡“城市修补”。城市更新作为城市改造、再生和复兴的重要手段，必将受到地方政府和房地产行业的关注和重视。