“政策留人”：城市人才新政的效度与优化——基于武汉大学生人才政策评价及行为选择的调查

◎ 项继权 贾尚栩 赖颖冰

近几年来，全国不少城市纷纷颁布“人才新政”，采取“放宽户籍”“住房补贴”“保底工资”等措施吸引和留住大学毕业生，掀起了全国性城市的“抢人大战”，引起社会的广泛关注。

“人才新政”的实质是“政策留人”，即通过政策支持以吸引人才、留住人才。全国性的城市“抢人大战”也是激烈的城市人才竞争的体现。城市人才新政和激烈的人才竞争反映各地政府对人才的重视与期待，但是，城市人才新政及“抢人大战”也引发了诸多疑虑和争论。在一些人看来，城市人才政策依靠政策性福利吸引具有一定学历的“人才”不仅对包括农民工在内的其他群体具有歧视性，也不利于人才资源的自由流动和市场配置；大量的财政投入尤其是城市人才支持政策的“恶性竞争”，也不公平和不可持续性。显然，这些质疑和争论涉及当前人才政策的有效性、公平性及可持续性等重大问题。为了更深入地了解和讨论上述问题，华中师范大学“人才新政”课题组对武汉市人才政策的实践进行专题调查，并对其他城市人才政策进行比较分析。①武汉市是全国较早实施人才新政的城市。2017年初武汉市启动“百万大学生留汉创业就业工程”，提出“进一步放宽落户条件”“提供人才安居保障”“提升免费创业工位”“加大创业融资支持”等一系列政策支持措施，吸引大学毕业生落户武汉。②随后，诸多二三线城市纷纷效仿，由此掀起了全国性城市的“抢人大战”。武汉市人才新政具有先导性、典型性和代表性，对其研究不仅有助于检验和评估人才政策的实践效度，也有助于进一步完善城市人才政策。

一、政府与市场：城市人才政策的效度与限度

“政策的效度被用于衡量政策在多大程度上实现了政策预期的目标，它通过预期政策目标与实际政策结果的差距来分析确定。”③从实践来看，武汉人才新政实施以来，大学生留汉人数急剧增加。2017年武汉市实现大学毕业生留汉就业创业30.1万人，新落户14.2万人，分别是上年的2倍、6倍。其中，在汉高校应届毕业生留汉数占比48.84%，外地高校应届毕业生留汉数占比14.28%；④2018年新引进外籍外地院士45名、高层次人才281名，全市新增留汉创业就业大学生40.6万人。自人才新政实施以来，大学生留汉总数已达70.7万人。⑤人才政策实施成效显著。与此类似，其他一些城市的人才新政也取得了很好的效果，如天津市2018年5月先后颁布《天津市引进人才落户实施办法》和《天津市“海河英才”行动计划》，对学历型、技能型等五类人才放宽落户条件。2018年“海河英才”行动计划引进各类人才13.3万人，其中技能型、资格型人才4.7万人。成都市落实“人才新政12条”，2018年新引进国家“千人计划”专家34人，累计吸引超过25万名本科及以上学历毕业生落户。西安市引进各类人才38.6万人；南京和重庆各自也“新增就业参保大学生34万人”。⑥

显然，城市人才新政对吸引人才、留住人才发挥了积极效果。从对武汉大学生的调查来看，36.42%的大学生对人才政策中提供保障性住房最为满意，其次是大学生落户政策（28.84%），最低工资保障和便捷的落户手续分别居第三位和第四位。这显示住房保障、放宽户籍、便捷落户和最低工资保障等人才政策具有较强的吸引力和影响力，也是人才政策发挥作用的关键所在。这也显示通过政府提供政策性福利以支持大学生的工作与生活，可以增强城市人才的吸引力。

不过，从调查来看，在政策性福利与市场化待遇之间，大学生们仍有自己的权衡与选择。在大学生落户和就业的行为选择中，74.95%的受访者将“工资薪酬”放在第1位；其次是“晋升机会”，占60.21%。此外，“公司福利”和“工作环境”位居第三位和第四位。与此相应的，大学生在城市的选择中关注的首要问题是“目标城市经济发展水平”，其次是“目标城市就业发展潜力”。55.16%的人认为城市吸引力主要在于发展前景，其次是城市的优惠政策（20.63%）。这也显示，虽然城市人才政策及政策性福利有较强的吸引力，但是，对大学生择业择城关键的影响因素是工资待遇、职业发展水平以及城市经济发展水平。

二、硬件与软件：城市人才竞争力与城市综合竞争力

“政策留人”是提升城市人才竞争力的重要方式。从武汉大学生就业目标城市的选择来看，“目标城市经济发展水平”和“目标城市就业发展潜力”居第一和第二位。除此之外，“目标城市生态环境”“目标城市公共服务水平”以及“目标城市政策性福利水平”也是关注的重点。根据大学生就城市不同属性的重要性打分，结果显示，各因素期望值均在3分以上，各个属性的期望值标准差为0.15，说明应届毕业生在考虑就业城市选择时，是对城市发展的多维综合考量。

由于城市经济发展水平及就业发展潜力是毕业大学生城市和就业选择主要的考虑因素，城市人才竞争力在相当程度上取决于城市经济发展水平。不少调查也显示高校毕业生主要流入经济发达地区和发达城市。有的数据显示“高校毕业生更倾向一线城市，中东部地区吸引力远高于西部。北上广深为大学生毕业流入的重点，杭州、南京、郑州、武汉与成都次之；2017年，东、中、西部地区20个省份33所高校的毕业生对京津沪地区就业的满意度最高，其次是东部地区，再次是中部地区，西部地区就业的满意度最低”⑦。不过，从我们对武汉的调查来看，将近半数（48.63%）大学生偏好武汉、成都、杭州等新一线城市，较一线城市高出14.74%。武汉大学2018年12月发布的《2018届毕业生就业质量报告》表明，该校毕业生就业地为“广东27.38%，湖北24.14%，浙江6.40%，上海5.93%，北京5.84%，江苏4.11%，广西2.41%，湖南2.33%，四川2.16%，河南1.74%”。⑧这也表明武汉地区大学毕业生除留本地之外，主要流向经济发达的广东和浙江，而不是北京和上海等一线城市。这也显示大学毕业生城市选择存在区域差异。对大学生城市选择进一步的调查显示，选择新一线城市是因为这些城市处于发展的上升期，经济发展强劲，产业规模扩大，急需人才参与，就业机会更多，政策支持力度大。相对而言，老一线城市发展充分，人才聚集竞争压力大，工作强度大，加之特大城市人口政策限制，大学毕业生望而却步。

值得注意的是，对大学生城市选择的调查发现，城市的认同感、归属感对大学生的城市选择有重大影响。47.16%的大学毕业生对离开武汉去外地就业的解释是“没有城市归属感”。在身份认同上，36%的大学生认为“感觉还是外地人”，仅有8%的非武汉籍大学生认为“我有很强的归属感”。这也显示缺乏归属感是武汉大学生大量外流的重要原因之一。与此同时，有26.11%的受访大学毕业生表示优先选择回到家乡工作，因为家乡的生活习惯、社会文化、亲缘关系、中国“熟人社会”的关系网络使生活更加便捷，也更易于融入所在地区的社会。由此也再次证实，“核心人才流失与地域认同度存在显著相关关系”。⑨

在此，也不难看出，大学生不仅关注城市人才政策支持、经济发展水平，也关注城市公共服务水平及自然和人文环境。城市的吸引力和竞争力不仅取决于城市人才政策的“支持力”，更取决于城市经济发展水平；不仅取决于城市建设和发展的“硬实力”，更体现在城市文化的包容性和归属感等“软实力”上。城市人才竞争实质是城市综合实力的竞争。

三、公平与效益：城市人才政策的“溢出效应”

公共政策具有公共性，公平是公共政策的重要价值向度和内在要求。但是，任何政策都具有特定的针对性和适用范围，涉及和影响不同群体的利益，产生政策的“溢出效应”。从城市人才政策来看，各城市都是根据学历、技能和优势等标准确定对不同类型人才的招才引智工作，学历越高，支持力度越大，由此形成“金字塔”型人才政策支持体系。在一些人看来，这种人才政策仅将“有学历”视为“人才”并给予政策性福利，将一些具备专业技能但无学历或低学历的熟练技工和农民工排斥在外，存在明显的“学历歧视”。从武汉大学生的调查来看，43.79%人认为给予不同的人才不同的待遇具有合理性，因为高学历人才付出了更多成本，而且能够为城市发展提供更多的智力支持和经济产出，城市为其提供更优厚的待遇无可厚非。不过，也有50.74%的受访者认为“不太公平”；尤其是70.74%的受访者认为现行人才新政对农民工等弱势群体还是“存在一些歧视”，6.53%的受访者甚至认为“有很大歧视”。这显示现行人才政策对不同群体具有不同的政策效应，并引发人们对政策公平性的疑虑。

事实上，城市人才政策的溢出效应不仅表现对不同群体利益的不同影响，也显示出对地区人才资源配置的不同影响。尤其是长期以来，我国城乡之间存在明显的非均衡发展，特别是随着工业化、市场化和城镇化的快速推进，农村的资源、资金、劳力等大量流向城市，农村人才也大量外流，向城市聚集。农村人才匮乏也是影响和制约农村发展的重要原因。然而，在轰轰烈烈的城市人才竞争过程中，广大农村却无力参与成为默默旁观者。城市人才竞争在一定程度上进一步加剧农村人才流出和城乡发展的失衡。

不仅如此，由于我国不同地区社会经济发展不平衡，不同地区城市的财政能力也很不相同，人才政策支持的能力和力度也不尽相同，一些中西部地区尤其是经济发展相对滞后的城市在竞争中处于不利地位。为了吸引人才，提升城市人才竞争力，一些城市也纷纷降低人才落户标准，许诺更多的政策性福利。天津、江西和海南的一些城市都允许专科毕业生落户；长沙市在实施高端人才“百人计划”中承诺按服务期给予每人50万～100万元一次性补助；⑩重庆市引进海内外英才的“鸿雁计划”规定，对于“柔性引进”在渝工作半年以上的人才根据其类型由单位提供100～200平方米的住房使用；对于调入（迁入）并与用人单位签订5年以上聘用合同的则给予30万～200万不等的一次性“安家补助费”；[11]自2017年西安首次出台“户籍新政”以来，到2019年初已经连续“七次放宽人才落户政策”。目前全国高等院校在校学生均可落户西安，本科(含)以上学历不受年龄限制；全面开放在西安创业的35岁以下企业法人、股东和企业员工落户大西安。[12]在激烈的人才竞争中，一些城市都力求通过更宽松的政策、更优厚的待遇以及最便捷的方式吸引人才，由此城市人才的竞争演变为城市人才政策的竞争。

毫无疑问，不断宽松的落户条件以及不断强化的政策福利体现了各城市对人才工作的重视，人才政策也“更加积极、更加开放、更加有效”。然而，我们不能不看到，城市人才政策的“溢出效应”及城市人才竞争存在一定的风险，特别是对特定人群的政策性支持和福利可能出现对其他群体的不公平性，会加剧城乡之间以及不同城市之间人才竞争的非均衡性。尽管农村地区及一些经济欠发达的边疆和城市亟须人才，但由于环境及资源的局限而在人才竞争中处于劣势。由此，可能出现一个城市对特定人才支持力度越大，对其他群体的不公平度越高的问题。而一个城市人才政策性支持力度越大，人才的虹吸力越强，地区和城市之间的失衡度和差异性就越大，最终导致整个社会人才资源的错配，损害社会整体利益和人才利用效益。不仅如此，各地为吸引人才都有大量的财政投入，人才政策的支持能力在相当程度上取决于城市财政能力。然而，政府的财政能力具有有限性，如果“抢人大战”陷入优惠政策的恶性竞争，不仅导致政府财政力所不及而不可持续，也会进一步加剧不同群体和不同地区人才竞争的矛盾，造成整个国家人才资源的错配及人才的低效利用。

四、人才资源的合理配置与人才政策的优化

从武汉人才政策的调查及其他城市人才新政的实践可以看出，现行的人才政策对于吸引和留住人才，提升城市人才竞争力具有显著的效果。从城市人才政策本身来说，此项政策在较大程度上实现了政策预期的目标。不过，城市人才政策也存在内在的局限和实施的变异，并引发诸多的矛盾和风险。当前，一方面必须进一步加大人才政策的支持力度，增强城市人才竞争力，另一方面必须反思人才政策的效度和限度，进一步优化城市人才政策。

首先，理顺政府与市场关系，发挥市场在人才资源配置中的基础性作用。

在现代社会中，人才是经济社会发展的重要资源，对于人才的流动和资源配置一直存在政府主导还是市场主导的分歧，对政府及政策在人才流动和资源配置中的地位和作用也有不同的认识。此次全国城市“抢人大战”再次引发了人们对于大学生人才流动和人才资源配置究竟是依靠政府及政策还是市场及人口自由流动的争论。从人才流动的历史来看，计划经济时代，我国人力、物力和财力均受制于国家目标并由计划统筹安排，政府和政策在人才流动和资源配置中处于支配性的地位。然而，随着改革开放和市场经济的发展，人口和人才日趋自由流动，市场配置作用日益明显。此次调查也表明，虽然城市的政策性支持和福利对大学生行为选择也具有较强的吸引力和影响力，但大学生的行为选择更多的仍是考虑城市的经济发展水平、岗位工资待遇及职业发展空间。尽管大学生的行为选择受到市场和政府的双重影响，但从根本上说，市场在人才流动过程中发挥了主导和支配作用。正因如此，城市人才政策及人才竞争必须进一步发挥政府和政策的主动性和引导力，加大城市人才政策支持力度，同时必须注意政府和政策的效能限度，妥善处理政府和市场的功能边界，充分发挥市场在人才资源配置中的基础性作用。为此，城市的政府与政策支持应更多地转向对地方经济、产业和企业发展的支持，更多地注重加强和改善城市人文环境和公共服务，通过推动经济发展创造更多的就业岗位和更大的个人发展空间，通过完善的公共服务、宜居的生态环境和包容的城市文化吸引人才。在政策层面上，可以通过政策性措施鼓励和支持企事业单位和各类社会组织的发展，以提供更多的就业岗位，实现人才政策重心从人才个体的支持向就业岗位的支持、从“政策留人”到“岗位留人”的转变，真正能将人才引进来、留得住。

其次，协调局部与整体利益，提升国家人才资源配置的整体效益。

迄今为止，政策效度的分析和评估主要是考察政策实施在多大程度上实现了政策预期的目标。这种评估不过是对政策本身实现程度或“内在效度”的评判。然而，如前所述，任何政策都有特定的对象和适用范围，也存在一定的“溢出效应”。政策本身的有效和高效可能对其他群体和地区的利益不利，降低甚至损害整体利益和效益。因此，政策效度的评估不仅要考察政策实施在多大程度上实现政策本身的预期目标的“内在效度”，也要分析政策的外部影响及在多大程度上适应和满足社会整体利益和国家目标，即“外在效度”。从城市人才政策来看，现行的人才政策和人才竞争体现了对人才的重视，是整个国家“聚天下英才而用之，加快建设人才强国”的战略需要，也使国家人才政策落到实处，符合国家经济社会发展的总体目标。不过，城市人才竞争也会加剧城乡之间、地区之间以及不同城市之间的矛盾，导致边疆、贫困和乡村地区人才资源的外流，造成整体性人才资源的错配，违背国家和社会均衡发展的目标。因此，当前必须妥善处理城市局部利益和社会整体利益的关系，将城市人才政策和人才竞争置于整个国家经济社会发展总体战略和目标之中，通过制订国家专项人才支持计划，加大对农村、边疆、贫困地区以及薄弱城市的人才政策支持力度，提升薄弱地区人才的竞争力及整个国家人才资源利用的整体效益。

最后，处理学历与能力的关系，实施更加开放和公平的城市人才政策。

城市人才新政是针对重点人群和重点对象给予相应的政策性支持，最大限度地吸引优秀人才。然而，此举也引发了人们对人才政策的公平性和合理性的质疑。事实上，人们的质疑不仅在于现行基于学历的人才支持政策对其他非学历群体的排他性，也根源于人们对于“人才”内涵、标准和范围的不同理解。从一般意义上说，“人才是指具有一定的专业知识或专门技能，进行创造性劳动并对社会作出贡献的人，是人力资源中能力和素质较高的劳动者。”[13]虽然一定的学历反映了人们受教育的程度以及专业潜能，但是，学历毕竟不完全等于能力，也非人才的全部。尤其是随着社会的发展，社会分工及其对人才的需求日益多样化，社会和市场也更看重实际的专业知识和解决问题的能力。正因如此，当前必须转变人才价值观和完善人才政策，从单纯注重学历向注重能力转变，不拘一格选人才。从政策操作层面来看，应进一步完善人才标准，增强人才工作的针对性。一方面兼顾学历和能力，将具有相应专业技能并取得实际业绩的人员纳入人才政策支持范围；另一方面，不搞人才标准的“一刀切”，而是根据社会、市场和岗位需求对不同的岗位进行分类指导、量体裁衣、择优支持，构建能力导向的多元化人才政策支持体系。武汉市在吸引大学生就汉的同时，也制订了“黄鹤英才计划”和“武汉工匠计划”，针对“高端”人才和“技工”人才制定相应的标准和措施，人才政策也更加开放和多元化。在此，必须强调的是，现行各城市的人才政策普遍将“放宽户籍”作为吸引人才的首要措施，而现行的户籍政策实质上不过是城市人口控制的强制性措施。由于户籍体制附加过多的公共福利，阻碍了人口和人才自由流动，也损害公民平等权益，也因此成为当前改革的重点。正因如此，当前必须进一步破除城乡二元化的户籍制度，放松城市的户籍管控，实行更加开放和公平的人才政策，为人才脱颖而出、自由流动以及国家人才资源的优化配置创造条件。

注释：

①“人才新政”课题组是华中师范大学全国大学生“挑战杯”科研团队。课题组负责人为华中师范大学政治与国际关系学院贾尚栩，成员有赖颖冰、许项静、王左戎、韦岳良，指导教师为华中师范大学政治与国际学院项继权教授、袁方成教授。2018年3月至2019年3月，课题组对武汉人才政策进行专题调查，调查方式包括问卷调查和相关人员深度访谈。2018年5月至9月，课题组以武汉市教育机构统计的高校毕业生人数为基数，对全市“985”、“211”、普通一本、二本、三本五个层次高校进行随机数样调查。考虑到人力、财力和时间限制，将置信率控制在95%、抽样误差为4.5%，最终确定高校18所，大学生样本数量484人，共计发放问卷484份，回收有效问卷475份，总回收率达98%。

②中共武汉市委办公厅,武汉市人民政府办公厅.关于支持百万大学生留汉创业就业的若干政策措施(武办文[2017]53号),2017-6-22.

③张国庆.公共政策分析[M].复旦大学出版社,2004:336.

④王海荣.2017年武汉新落户大学生达14.2万人,30万毕业生留汉.楚天都市报,2018-3-17.

⑤李月媛.两年来留汉大学生已达70多万[N].楚天都市报,2018-12-17.

⑥数据来自天津、成都等市2019年《政府工作报告》。

⑦2018年中国人才新政对人才流向的影响分析.中国产业信息网,2018-6-19.

⑧武汉大学.2018届毕业生就业质量报告,2018,11:39.

⑨邵建平,李芳红.欠发达地区核心人才流失与地域认同度关系实证研究[J].科技进步与对策,2012(29):28-31.

⑩中共湖南省委办公厅.湖南省芙蓉人才行动计划,2017-12-15.

[11]重庆市人民政府.重庆市引进海内外英才“鸿雁计划”实施办法,2017-4-12.

[12]西安市人社局,西安市财政局.西安市进一步加快人才汇聚若干措施,2018-5-17.

[13]中共中央,国务院.国家中长期人才发展规划纲要(2010—2020),2010-6-6.