土地变更数据在建设用地增减挂项目中的应用解析

郑冀英

运城市规划和自然资源局 山西 运城 044000

增减挂实施方案设计时，应该将新增耕地等面积与变更数据进行衔接，采用预变更的技术手段，提高方案中新增耕地面积的准确性，为土地变更数据更新提供可靠的依据。

1 土地变更数据的形成与土地利用分类

1.1 土地变更数据的形成

土地变更数据，是以第二次全国土地调查数据为基础，每年对年度内实际变化的每一块土地进行实地调查，形成土地变更数据。其中年度内实际变化的土地，就包括增减挂项目实施引起土地利用发生变化的土地。

1.2 土地变更数据的土地利用分类

土地变更数据依据《土地利用现状分类》（TD/T 21010-2007）对图斑地类用途进行分类。其中二级地类田坎面积的计算方法不同于其他地类，田坎面积视情况不同计算方法分为两种，一是按照田坎系数计算，二是按照现状地物计算。田坎面积的计算是本文解析的一项重要内容。

2 土地变更数据与方案的关系

土地变更数据与方案关系密切，互为依据，表现在两个方面，一方面是土地变更数据作为基础数据应用在方案中；另一方面是方案涉及的土地权属、图斑地类、图斑面积的变化，是土地变更数据的更新依据。从以下几个方面说明：

2.1土地变更数据在方案中的应用

求取建新区面积。建新区面积是通过实地勘测定界，确定用地范围界址坐标，查询土地变更数据得到用地范围内的图斑地类、图斑面积，图斑面积汇总即得建新区面积；

计算拆旧区面积。可复垦的建设用地作为拆旧区，拆旧区范围内的图斑地类和图斑面积通过查询土地变更数据得到，图斑面积汇总即得拆旧区面积；

确定新增耕地面积。新增耕地面积为拆旧区范围内可整治为耕地的面积，该面积不能小于建新区占用耕地的数量。新增耕地面积在“城乡建设用地增减挂在线监管系统”备案，并作为土地变更数据更新的内容。

2.2 方案是土地变更数据更新的内容

《国土资源部城乡建设用地增减挂钩管理办法》（国土资发〔2008〕138号）第二十条规定，项目区竣工验收后，要在规定的时间内完成地籍调查和土地变更调查。

此规定中的土地变更调查的结果就是土地变更数据，它明确了方案涉及的土地权属、用途的变化，是土地变更数据的内容。

3 存在的问题

3.1 建新区面积确定不准确

方案中建新区面积的确定未将建新区范围内图斑的主要地类与现状地物、田坎等非主要地类面积全面计算，仅考虑图斑主要地类面积，将现状地物、田坎等非主要地类面积遗漏，造成建新区面积确定不准确：一是方案数据与实地占地面积不符。实际占地面积不等于方案中的建新区占地面积。二是拆旧区面积的确定不准确。拆旧区面积要求不小于建新区面积，由于建新区面积不准确，导致拆旧区面积不准确。三是新增耕地面积的确定不准确。因为新增耕地面积的确定依据是建新区面积，建新区面积不准确会引起新增耕地面积的不准确。

3.2 新增耕地面积计算方法套用不当

新增耕地面积应该采用的公式是，新增耕地图斑面积减去田坎等其他非耕地面积。但在方案编制时，当耕地坡度＞2°时，新增耕地图斑面积未扣减田坎面积。

3.3 田坎面积计算方法不妥

田坎面积的计算方法与《土地变更调查技术规程（试用）》规定不统一，当新增耕地坡度＞2°时，实际工作中可能出现两种不妥之处：一是新增耕地图斑面积扣除项不齐全。新增耕地面积求取时，新增耕地图斑面积仅扣减了除田坎之外的其他非耕地面积，未扣减田坎面积；二是田坎积计算方法不当。未将新增耕地图斑中的田坎，采用全国土地调查确定的本地区同类型耕地田坎系数，按系数在耕地图斑中扣除田坎面积。

3.4 耕地坡度级未确定

新增耕地未明确坡度分级，没有将新增耕地图斑与坡度图套合，明确标注耕地属于5个坡度级的哪一种坡度级。

3.5 新增耕地的耕地类型不明确

坡度＞20的耕地，需要明确耕地类型是梯田还是坡地，便于确定其田坎系数，计算田坎面积。

以上五个方面的问题会使新增耕地面积估算结果出现三种结果：

（1）方案新增耕地面积大于实际面积。由于未考虑扣除田坎面积，或田坎系数比图斑实际田坎系数偏低等原因，会使新增耕地面积大于实际面积。即政府付出的造地费用，由于方案设计的瑕疵，实际上得不到足量的新增耕地。

（2）方案新增耕地面积小于实际面积。由于田坎系数比图斑实际田坎系数偏高等原因，会使新增耕地面积小于实际面积。致使通过土地整治实际得到的新增耕地面积在方案中不能全部体现出来，即新增耕地节余数不能体现出来，节余新增耕地得不到充分的应用，一方面节余指标不能被应用于其他增减挂项目，则影响其他增加挂项目的实施，影响建设项目的落地；另一方面节余指标不能用于跨区域调剂，则减少土地出让金的财政收入，影响政府投资的收益性。

（3）新增耕地面积与实际相符。这种情况出现于新增耕地坡度≤20的情况，也就是新增耕地图斑面积就是新增耕地类面积，此时新增耕地面积与实际面积相符。

4 对相关工作造成不利影响

4.1 影响增减挂项目的进度

由于新增耕地面积的不确定，会出现新增耕地面积不足的情况，在项目实施过程中，就需要进方案的变更，势必影响挂钩指标的归还时期，造成不必要的经济损失。《自然资源部办公厅关于开展增减挂钩清理检查工作的通知》（自然资办发[2019]40号）明确提出，项目区是否归还挂钩周转指标作为清查的一项问题。说明项目区挂钩周转指标不能按期归还，并非个别现象。

实际工作中，项目实施方案的变更原因有多种，但新增耕地面积不足是普遍存在的一种重要原因。究其原因就是新增耕地面积计算方法套用不当、耕地坡度分级未确定、耕地类型不明确等方面造成的。

4.2 影响复垦设计报告的编写

对于设计报告的影响表现在以下两个方面：一是建设用地增减挂项目复垦设计报告的编写依据是方案，由于方案数据的不确定性，造成设计报告的不确定性。二是项目实施过程中，由于新增耕地面积不足而变更方案，从而引起设计报告的变更，使项目无法正常完成，引起人力物力财力受损。

4.3 方案数据与土地变更数据发生冲突

土地变更数据在土地利用变更系统中变更时，需要有明确的耕地坡度分级，且田坎系数系统自动给出；但方案对耕地坡度分级未明确，对田坎系数的确定与变更调查技术规程没有统一计算口径。这两个方面的不衔接就使新增耕地面积在方案中书写一套数据，而在土地变更数据中显示另外一套数据，发生冲突。

5 土地变更数据应用解析

5.1 新增耕地面积求取

建新区面积应该是，经实地勘测确定的建新区范围在土地变更数据里的所有图斑面积的总和，包括主要地类及线状地物、田坎等非主要地类的面积，要注意到现状地物、田坎等非主要地类面积不能遗漏。

5.2 新增耕地面积求取

（1）明确新增耕地坡度分级

将新增耕地图斑与坡度图套合，标注耕地属于5个坡度级（上含下不含）的哪一种坡度级。

（2）明确新增耕地类型

坡度＞20的耕地，需要明确耕地类型是梯田还是坡地，便于确定其田坎系数。

（3）正确查询田坎系数

新增耕地明确其坡度级、耕地类型后，查询田坎系数表得到田坎系数，用于计算扣除田坎的面积。

（4）准确计算田坎面积

土地变更调查的依据《土地变更调查技术规程（试用）》6.4.5.1规定：非耕地土地整治。在非耕地上，经过土地整治工程形成新的耕地，当坡度＞2°时，新增耕地图斑中的田坎，按系数在耕地图斑中扣除田坎面积。

增减挂项目中的新增耕地是农村居民点、工矿用地等非耕地通过土地整治工程形成的新增耕地，当坡度＞2°时，田坎面积应该按系数在耕地图斑中扣除。

（5）求取新增耕地面积

《土地变更调查技术规程（试用）》6.4.5.1规定：非耕地土地整治。在非耕地上，经过土地整治工程形成新的耕地，当坡度＞2°时，新增耕地面积等于新的耕地图斑面积减去田坎等其他非耕地面积之值。

方案中非耕地土地经过土地整治工程形成新增耕地，当坡度＞2°时，方案编制时应该用新增耕地图斑面积减去田坎等其他非耕地面积，确定新增耕地面积，而不能将新增耕地图斑面积直接作为新增耕地面积。

6 结束语

综上所述，本文认为，在建设用地增减挂项目实施方案编写之际，应该充分考虑新增耕地的坡度分级、耕地类型，有必要将新增耕地图斑在变更数据库中作预变更，以提高新增耕地面积的准确性，使城乡建设用地增减挂在线监管系统与土地利用现状变更系统口径协调。这样自然资源部门相关业务之间的土地利用现状数据能够相互衔接，提高数据的严肃性、精准性，提高项目的可执行性，减少不必要的人力物力财力的重复投入，更好的服务社会经济发展，为人民造福。