国内卫生应急能力评价体系建设现状▲

曾 竣 李永红

(广西壮族自治区疾病预防控制中心急性传染病防制所，南宁市 530028电子邮箱：zengjunhf@126.com)

【提要】 随着全球一体化的快速发展，突发公共卫生事件打破地域界限，公共卫生安全的影响愈发突出。我国在着力加强卫生应急工作的同时，不断研究并应用卫生应急能力评价(或评估)方法，积极探索卫生应急能力评价体系的建设与应用，查找并补强薄弱环节，以提升卫生应急的能力和效率，并取得了一定成效。本文就近年来国内卫生应急能力评价体系的建设现状进行综述。

2003年严重急性呼吸综合征疫情发生后，我国着力推进卫生应急法律法规和预案规范的建设，通过卫生应急能力培训、卫生应急队伍建设、卫生应急技能竞赛等一系列措施，使得卫生应急体系和能力建设取得了长足发展。但我国卫生应急工作起步晚、发展不平衡，在某些领域或环节中仍存在不足。通过科学、系统、客观的指标体系，评价国家或某个地区、医疗卫生系统或某个行业部门、全面工作或某个方面(环节)的卫生应急能力，能够找出薄弱环节并加以改进和完善，继而不断提高卫生应急工作质量和效能。

1 评价指标的构建方法

1.1 指标初步构建的方法 多数研究者采取文献分析、专家咨询(访谈)或课题组讨论的方式初步构建评价指标[1-14]；部分研究在构建评价指标框架前还开展了专项调查[15-16]，力求评价的全面性以及评价指标的代表性和可行性。而评价指标体系多采用三级指标结构[1-2,5-8,10-14,16-18]，以提高其实际应用的可操作性。

1.2 指标筛选与权重计算 评价指标的筛选基本采用德尔菲法，通过2～3轮专家咨询，汇总、分析专家反馈意见，最终确定评价体系一级、二级乃至三级指标。而权重计算方法则有较大区别，以采用层次分析法[12-13，18-19]和专家评分法[2，5-6，9-11，14-15，17]居多，其他方法如比例分配法[8，20-21]、加权法[8]、熵值法[22]、模糊综合评价法[16]等也有应用。其中，代吉亚等[22]分别采用层次分析法和熵值法计算评价指标权重，评价广东省22家市级疾控机构的应急能力，两种方法的评价结果非常接近，但认为主观赋权的层次分析法更适合应急能力评估体系。

2 卫生应急能力评价体系的评价对象及应用效果

2.1 政府及相关部门综合卫生应急能力的评价体系 2011年，原国家卫生和计划生育委员会制定了《国家卫生应急综合示范县(市、区)创建工作指导方案》[23]，为促进县(市、区)政府及相关部门卫生应急能力的提升发挥了积极作用。2013年，原国家卫生和计划生育委员会应急办制定了《卫生应急能力评估标准》[24]，该标准涉及体系建设、应急队伍、装备储备、培训演练、宣教科研、监测预警、应急处置、善后评估共8个一级指标，包含24个二级指标以及82个三级指标；并制定了《卫生应急能力评估调查问卷》，以省市县卫生行政部门为评价对象，在全国范围内开展卫生应急能力调查和评估，结果显示省市县各级在应急队伍、应急处置、监测预警等方面的能力较强，在宣教科研、培训演练、善后评估方面的能力较弱[25]。

另外，相关部门也建立了具有较高实用性的市(区)级或县级卫生应急能力评价体系。例如，孙海燕等[15]构建了区级卫生应急核心能力评估指标体系，其包含组织指挥、工作规范、应急队伍、装备储备、培训演练、监测预警、宣传教育、实验室能力及应急处置共9个一级指标，32个二级指标，通过对上海市黄浦区卫生应急核心能力进行评估，验证该指标体系具有可操作性及实际应用价值。仇蕾洁等[1]针对县级卫生行政部门及医疗卫生机构，构建了农村基层突发公共卫生事件应急能力的评价指标体系，该体系包含人力资源、资金资源、物资资源、信息资源、技术资源、人群健康水平等6个维度，共12个一级指标、56个二级指标，涵盖应急面广，具有较高的实用价值。

2.2 医疗卫生机构应急能力的评价体系 医疗卫生机构作为卫生应急的主要技术力量，是卫生应急能力评价的主要对象。近年来，相关评价研究主要集中在疾病预防控制机构[2，16-18，26]，涉及医疗[3]、卫生监督[27]、检验检疫[4]等部门。

河北省疾病预防控制中心构建了疾病预防控制机构现场应急处置能力综合评价指标体系，该体系涵盖接报疫情、快速反应、现场人员及装备、现场疫情处理、现场回答提问、调查报告共6类一级指标，20项二级指标，通过对河北省11个市级疾控部门的现场应急处置能力进行现场考核排序，证明该评价体系科学性强、可行性好，并能客观地反映各市应急能力的优势与不足[28]。厦门市疾病预防控制中心建立了一套疾病预防控制机构卫生应急能力常规量化考核指标体系，包含疾控机构基本情况、监测预警能力、现场调查处置能力、实验室检测能力、应急保障能力、教育培训能力、信息通报和发布共7项一级指标，20项二级指标和44项三级指标，可较好地反映厦门市疾控机构突发公共卫生事件的应对能力[6]。广东省疾病预防控制中心建立了广东省疾控机构应急能力评估指标体系，该体系包含应急管理体系建设、 应急人力资源、 监测预警能力、应急处置能力、实验室检测能力、应急保障能力、培训和演练、 健教宣传与媒体沟通等8个一级指标，共24个二级指标和60个三级指标，该体系的评价结果能反映出广东省各地的实际水平[7]。浙江省疾病预防控制中心建立了疾控机构应急能力评价指标体系，其由应急体系、应急队伍、 应急保障、应急处置、监测预警、科研与合作交流以及信息沟通与部门协作共7个一级指标构成，包含22个二级指标和77个三级指标，该指标体系符合疾控机构应急能力评价要求[8]。

在其他卫生机构应急能力评价方面，王友水等[27]构建了卫生监督机构食品安全应急能力评价指标体系，其包括应急组织机构设置、领导指挥和管理、现场控制措施、突发公共卫生事件查处情况共4个关键项目，在2010年湖南省运会食品安全保障中的应用结果显示，该指标体系内容详实、操作性强，为各级卫生监督机构食品安全应急能力的提高和发展提供了参考和指南。另外，还有研究人员构建了县级综合医院突发公共卫生事件应对能力评价指标体系[3]，以及口岸突发公共卫生事件应急处置能力指标体系[4]等，但尚未通过实际应用进行验证。

2.3 其他方面 国内研究者也在其他方面尝试开展卫生应急能力及突发公共卫生事件处置相关能力的评价工作，如应急队伍[5，29]、个人能力[9]、培训演练[10，30]、风险评估与沟通[20，31]、预案管理[11]、事件影响[12]、社会动员[13]等。但这些多停留在理论阶段，实际应用尚少见。

3 不足与建议

近年来，我国大量卫生行业及医学院校研究人员积极探索卫生应急能力评价体系的建设与应用，并取得了一定成效，但也存在一些不足：(1)卫生应急工作涉及领域广而内容杂，在缺乏统一构建标准和方法的情况下，研究者多从自身认知和工作实际出发，导致评价目的、评价内容、评价方式出现明显差别，不利于评价结果的比对和利用；(2)建立的评价指标体系多停留在评价指标框架上，即只有指标和权重而缺乏细化的评价标准和方法，存在“如何使用”的实际困难；(3)评价体系研究缺乏“构建—应用—改进”的系统性、连续性，不利于卫生应急能力评价体系的完善和推广应用。对此，一些研究者也给出了相应的建议：(1)建议尽早建立和完善适合我国实际情况的评估机制，定期开展卫生应急能力评估，从而科学地指导卫生应急工作规划和卫生应急能力建设[25，32]；(2)评价体系的指标应遵循具有可行性、代表性、相对独立性、可比性以及数量适量的原则[6]；(3)筛选指标应将数理统计方法与专家小组讨论方法相结合，从理论与实践两方面确保指标筛选的科学性和可行性[14]；(3)评估工作应以改善为目的，应注重横向与纵向比较相结合、上级督导与自我评价相结合[10]；(4)通过实证性评估工作的运用进一步明确指标体系中“谁来使用”“如何使用”“结果如何应用”等实际应用中存在的问题[12]；(5)采取专家组评估或实地调查和自填问卷结合的方式开展卫生应急能力评估，以提高评估工作的可操作性和准确性[7，25]。

另外，笔者认为：(1)卫生应急能力评价体系应在现有研究成果的基础上，尽快形成规范、标准的适用于全国至少是省级范围的评价体系，并保持一定的稳定性，以便于横向和纵向比对评价结果；(2)建议将组织管理方面评价和技术层面评价区分开来，使评价体系更具针对性；(3)建议将评价体系指标进一步细化，并配套调查问卷、评分细则等，以增强其可操作性。

4 展 望

目前，我国卫生应急工作已经进入快速发展时期，建立并完善卫生应急能力评价体系，通过评价查找不足，消除工作短板，对相关政策的制定以及具体工作的推进均具有重大意义。与欧美国家相比，虽然我国卫生应急能力评价工作尚处于起步阶段，但目前已在多个领域开展了基础研究，并得到初步应用，且卓有成效。相信在当前全国上下大力推进卫生应急工作的形式下，通过广大研究者的共同努力，我国一定会建立起适合国情和实际工作的、完善的、行之有效的卫生应急能力评价体系，服务并推动国家和地区、行业和机构的卫生应急事业发展。