借鉴国际口岸管理最佳实践 推进“一带一路”沿线口岸国际合作

黄胜强

作为新时期对外交往的顶层设计，“一带一路”倡议顺应了全球治理体系变革的内在要求，正在成为我国参与全球开放合作、改善全球经济治理体系、促进全球共同发展繁荣、推动构建人类命运共同体的中国方案。口岸是“一带一路”互联互通的重要门户和战略节点，大力推进“一带一路”沿线口岸国际合作，对“一带一路”倡议取得成效具有十分重要的意义。国际口岸管理有很多好的实践，有必要认真借鉴国际口岸管理方面的最佳实践，创新口岸管理机制，推动陆上、海上、天上、网上四位一体联通，深化沿线大通关合作，打造“一带一路”口岸国际合作升级版，以沿线口岸国际合作推动“一带一路”倡议实施。

一、国际口岸管理值得关注和借鉴的经验和实践

从20世纪80年代开始，许多国家都先后实施了国内口岸管理体制和执法机制改革并开展国际口岸合作，以推进口岸管理现代化进程。其中有很多成功的经验和很好的实践值得我们进一步了解。

一是在口岸管理体制和执法机制方面，以“整体性政府”理念为指导，大力推动口岸管理的协同化、合作化和一体化，不断改善口岸通行环境，提高贸易安全与便利水平。各国政府充分认识到，传统的口岸管理改革通常集中在海关领域，但绝大多数口岸都是多个部门单独执行的管理体制和多部门共同参与的通关机制；世界海关组织的相关研究表明，海关通关时间在整个口岸通行时间中仅占10%以下，实践反复证明，改善口岸通行环境，需要除海关以外的其他口岸部门的共同努力才能取得实效。因此，许多国家都根据本国的具体情况分别在口岸管理体制机制上推行合作化、协同化甚至一体化的改革。在口岸执法机制的合作化上，许多国家的海关、边检和检验检疫等口岸执法部门建立了与贸易界和跨境人员之间的广泛合作机制和伙伴关系，形成执法与守法之间的良性互动，实施“经认证的经营者”(Authorized Economic Operator,简称AEO)和“信任旅行者”(Trusted Traveler)计划，提倡守法便利，应用风险管理技术，大大提高了口岸执法的效能和效率。在口岸管理的协同化方面，许多国家都建立了口岸各部门之间的协调机制，各部门之间加强了信息共享，有的国家在此基础上实行口岸执法流程再造，一次申报、共同查验，甚至部门之间代行职权、互派人员等等。这些做法大大提高了口岸执法的整体效能，极大地便利了旅客和进出口企业。最为值得关注的是，一些国家推行口岸管理体制和口岸执法机制一体化改革，对口岸各执法部门的组成机构进行重组和整合，减少口岸管理部门的数量，实现了一体化的管理体制。尚不具备这种条件的国家，也通过合署办公、单一窗口等先进做法实现口岸执法机制的一体化。

二是在口岸国际合作方面，很多国家或地区采用了信息互换、监管互认和执法互助，以及“一站式”国际口岸等形式。其中“一站式”国际口岸，将两个接壤的国家或地区的口岸在地理上并排设立，货物和人员跨境时只在一个地点办理通关手续、一次停留，而不再像过去那样分别在出境国家和入境国家停留两次。国与国之间口岸的信息互换、执法互助和监管互认，可以使跨境贸易商和旅客一次申报、一次查验和一次放行。

这些口岸管理最佳实践已经成为国际区域经济合作的重要措施和制度举措。

二、推进“一带一路”沿线口岸国际合作的对策建议

(一)借鉴参照国际口岸管理体制改革的成功经验，推动和帮助“一带一路”沿线国家创新口岸管理机制

我国口岸发展在良性轨道快速推进，相比而言，有的邻国口岸发展滞后，不适应我国部分口岸开放的发展要求。虽然中央和地方政府已经批准了众多口岸，但是由于边境口岸需要境内外双方对接，部分口岸由于对方口岸建设进度落后、法律手续尚未完备或其他原因休关而仍未实际开通。因此，可借鉴参照国际口岸管理体制改革的成功经验，推动和帮助“一带一路”沿线国家创新口岸管理机制。

(二)推动“陆、海、天、网”四位一体互联互通

1.支持国际物流大通道建设，推进陆上丝绸之路发展

积极推动国际公路运输(TIR)公约正式落地实施。2018年，我国已先后在霍尔果斯、伊尔克什坦、二连浩特、满洲里、绥芬河、大连口岸启动TIR试点。要总结和规范相关的海关业务管理规定，明确TIR运输车辆审批机构，主动对接TIR电子系统，并在有条件的口岸扩大实施TIR。

积极研究加入其他相关国际贸易或跨境运输便利化公约。发布海关多式联运监管制度，推广应用多式联运管理系统。支持“渝黔桂新”南向通道建设。以过境货物风险信息交换合作为抓手，推进中欧陆海快线风险管理合作，便利企业快速通关，夯实中欧陆海快线海关通关便利化基础。

加强边境口岸管理国际合作。巩固和发展现有中俄、中哈、中蒙、中越等双边口岸合作机制，研究推动与老挝、尼泊尔、塔吉克斯坦、巴基斯坦等其他毗邻国家建立口岸合作机制，在口岸设立、工作制度、安全防范、便利通关和基础设施建设等方面加强协作。支持边境口岸地方政府、口岸查验机构与毗邻国家对应政府和机构开展协作，协调解决通关中存在的问题。

提升中欧班列通关便利化水平。优化中欧班列监管，实现中欧班列转关无纸化。尽快启动“关铁通”项目中哈回程测试，将“关铁通”项目向其他中欧班列沿线国家海关进行推介。建议世界海关组织成立安全智能锁技术研究小组，通过小组平台建立联系协调机制，为“一带一路”更多沿线国家海关共同实施“关铁通”项目奠定基础。

2.促进“21世纪海上丝绸之路”联通

研究制定“21世纪海上丝绸之路”重要支点港口海关合作计划，加强与新加坡、印度尼西亚、马来西亚、阿联酋、希腊、荷兰、埃及等国海关合作，探索与重要港口海关间的“点对点”信息互换、监管互认、执法互助合作，便利海上丝绸之路贸易。

3.助力“空中丝绸之路”发展

支持各地开展“空中丝绸之路”建设，支持航空公司拓展货运航线网络、增开国际客运航线、开展国际航班国内段载运客货业务。对“一带一路”国家航线给予一定的地方补贴。从国家层面加强与有关国家航空磋商以增加航权额度。完善国内重点机场基础设施，增强机场与联检单位的协调配合，加快旅客中转效率，提高服务质量。进一步放宽旅游签证限制，鼓励国内旅行社更多地推出旅游产品，在国际中转特别是夜间中转中加大海关放行支持力度。尽快推行快件新舱单系统，加快研发进出境及中转旅客电子口岸系统，提高个人终端应用效能。

4.助推“网上丝绸之路”建设

习近平总书记多次强调“建设21世纪数字丝绸之路”。有学者认为，“网上丝绸之路”是“一带一路”倡议“软实力”的体现。2016年12月国务院印发的《“十三五”国家信息化规划》提出了“网上丝绸之路”建设优先行动，形成覆盖“一带一路”沿线国家和地区重点方向的信息经济合作大通道。当务之急是发展跨境电商，落实首届世界海关跨境电商大会达成的共识，加快制定跨境电商海关监管标准框架，为跨境电商可持续发展贡献“中国智慧”。同时，充分利用我国电子口岸优势，加快电子口岸与“一带一路”沿线口岸互联互通，推动“一带一路”国家实施国际贸易“单一窗口”。

在这个过程中要注意发挥好中央和地方两个积极性，以需求为导向，以应用促发展，把握好“五个得”的思路和方法：一是进得去，通过在对方重点投资的生产项目、贸易项目、园区项目等，进入对方信息化市场；二是找得出，在与对方跨境贸易过程中，发现对方在物流、通商、通关、金融等信息化方面的问题或不足，并设计和实施相应的优化方案；三是行得通，从物流、贸易信息联通的市场需求入手，与对方企业先行先试，再逐步扩大到对方海关等政府机关；四是做得好，以“共建、共享、共赢”为出发点，平等地与对方企业、政府、口岸监管等不同层面友好合作，联合开发、共同运营信息化平台；五是铺得开，从设计之初就要考虑到可复制、可推广。

(三)深化沿线大通关合作，打造“一带一路”口岸国际合作升级版

随着“一带一路”倡议的推进，相伴的政治、经济和安全问题及其挑战也日益增多。2015年《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》所提出的“合作机制”建设明显不能满足“一带一路”建设的国际性、长期性和可持续性发展的需要，也增加了建设项目及其参与者的不确定性和潜在风险。在全球化面临艰难选择、国际形势复杂多变的当下，如何通过合作机制创新，打造“一带一路”升级版，以更好地落实共商共建共享原则，为建设参与者创设稳定预期和安全保障环境，并消解一些国家对“一带一路”倡议的误解或疑虑，就成为深入推进“一带一路”倡议亟须解决的重大问题。

从合作框架来分析，“一带一路”是海陆联通的伟大倡议，其推进过程尤其应注重与陆路上的“欧亚经济联盟”与海路上的“东盟”等区域机制的对接，通过加强对话协商，形成战略互信，并本着互利共赢的原则加强务实合作，特别是要兼顾各方利益和关切，寻求利益契合点和合作最大公约数，各施所长，各尽所能，共享机遇，共迎挑战，共同促进区域合作蓬勃发展。

中国海关积极落实《推进“一带一路”沿线大通关合作行动计划(2018—2020)》，依托“一带一路”海关高层论坛、检验检疫高层国际研讨会等平台，健全与沿线国家的协调联络机制，全方位深化国际大通关机制化合作，深化中欧班列通关便利化合作，运用现代管理、信息化和高科技手段，对单证流、货物流和信息流进行整合。以“一带一路”沿线国家为重点，深化国际合作，积极服务高层互访和国家重大主场外交活动，目前中国海关已与沿线61个国家海关等部门建立了合作关系，共签署128份国际合作文件。

《2018年海关推进“一带一路”建设工作要点》提出，“紧紧围绕建设和平之路，加强机制化海关国际合作”，推动建立“一带一路”海关协调联络机制，找准与沿线国家海关的合作利益契合点，充分考虑不同国家的不同合作需求，推动与共识度高、合作意愿强的重点国家先行搭建“一带一路”海关协调联络机制，开展沟通协调、经验分享。中国海关在“一带一路”国际合作高峰论坛上提出了加强沿线海关合作的五点倡议，即深化机制衔接合作、深化监管创新合作、深化信息共享合作、深化贸易安全合作和深化能力建设合作，为推动构建沿线海关命运共同体再一次提供中国方案，形成专门性、长效性的国际合作机制。

第一，促进边界上便利。大力推进数据交换、风险管理、单一窗口、无纸通关等便利措施。启动建设“一带一路”海关信息互换和共享服务平台，输出中国海关“智慧海关系统”，促进信息互联互通。扩大中哈、中吉、中塔农产品“绿色通道”实施范围，推动开通中巴农产品快速通关“绿色通道”。完善安全风险评估机制，针对枪爆物品、毒品等高危安全准入风险开展信息交换和联合布控。

第二，推动跨边界区域连接。实施国际通关转运多式联运有机衔接，打通陆海空联运及电子商务的国际物流大通道，提高跨境运输海关手续便利化水平。扩大中欧双方安智贸试点口岸，拓展中欧共同风险规则联合认证的领域和方式，完善中欧安智贸项目数据交换系统，优化安智贸货物通关流程，升级通关便利优惠措施。

第三，优化边界后商业环境。加大海关重点合作项目推进力度，实施FTA、AEO互认。加快与哈萨克斯坦、马来西亚、土耳其、蒙古、俄罗斯等国家开展AEO互认合作，与泰国、印度、越南、印度尼西亚、埃及进行AEO互认合作前期接触。与已签署AEO互认安排的国家和地区开展互认实施效益评估，推进互认便利措施切实落地见效。与以色列尽早商定中以AEO互认安排具体实施日期，使互认便利措施早日惠及两国优质企业。