行政事业单位的内控制度体系建构探索

王鹏飞

一、引言

当前，我国社会主义市场经济体制不断完善，随之产生的行政事业单位数目众多，单位规模和数量的特征决定其财务管理难度不小，同时行政事业单位的内控制度体系很大程度上决定了内控管理的质效，同时对单位内部管理水平的提升和政府治理能力的现代化产生一定影响，所以，单位需要科学建构自身的内控制度体系，从而确保行政事业单位财务管理水平的进一步提升。

二、行政事业单位内控制度基础及薄弱环节

（一）行政事业单位内控制度基础。关于内控管理的制度基础，行政事业单位对其认识不应当仅仅是局限于控制环境、控制监督及控制活动等五个方面内容，同时也要认识到行政事业单位内控制度的实务基础。一方面，行政事业单位的内控制度建设有助于预算管理水平、公共服务和产品供给质量的提升。也就是说，单位内控制度建设能够推动其内部管理水平的提升、基本职能的发挥，使得尽可能大的范围内的公共服务和产品供给质量充分提升，同时实现单位财政预算资金的规范化、精细化管理。同时，内控管理的开展可以强化预算绩效考核、预算编制等环节，加之内控审计等监督措施的实施，使得行政事业单位的内部管理环境、制度运行规范性能够有效提升。另一方面，行政事业单位内控制度建设有助于单位经济活动标准化、规范化处理。在单位初步建设内控制度时，单位内控管理的效益并不明显，但是当行政事业单位不断完善和改进内控制度后，其内控管理效益就会明显体现，具体来讲，就是单位内外的各项经济活动更为合规、合法，使得行政事业单位在长期内能够稳步发展。

（二）指导内控制度建设的控制流程、程序尚未全面健全。内控活动在行政事业单位内不仅需要制度引领，同时还需要制度内容下的程序、流程规范，但是，目前部分行政事业单位的控制流程、程序还未全面健全，具体而言，包括三方面不足：一是预算控制流程的薄弱环节还未强化。作为单位预算管理全过程的重要环节，预算编制发挥极大的指导规范作用，但是，部分行政事业单位的预算编制环节存在“内容不够精细、计划调整不够科学”的现状，使单位预算控制流程的后续环节存在困难，最终影响到预算控制的刚性、有效性。二是细化的职责分离机制不完善。这是指，部分控制流程中的岗位不能由一人兼任，以防范控制监督风险的发生。但是，部分行政事业单位在印鉴票据分管、重大空白凭证授权管理等流程中缺少相应的职责分离机制，使得不相容岗位职责难以分离。比如，宁阳县某单位，长期受制于编制名额限制，人手紧缺，出现单位出纳人员不仅要记账还要做好档案管理等工作的现象，必然导致职能混乱，限制单位的发展。三是控制流程的系统性需要增强。这是部分行政事业单位对控制程序的前期设计不完善所致，使得业务流程、财务流程、职责分配等控制流程的监督联系网络难以建立，最终促使单位内无法形成多层次、立体化的控制流程。

（三）内控制度建设意识和业务、财务流程中的缺失。当前行政事业单位内控制度建设意识中存在的缺失值得探讨，同时业财流程的融合性缺失也亟待完善。一方面，关注行政事业单位的业财流程融合性缺失。这是单位业务、财务流程的相互融合、控制不充分所致，也就是说，单位财务流程中的工作内容不能够有效配合业务流程中的需求，使得内控管理对业务流程实施的控制机制存在不足，最终影响到财务控制与业务控制的相互制约和监督。另一方面，关注内控制度建设的意识不足。具体来讲，就是部分行政事业单位管理人员的认识需要提升、财务人的内控认识不深入。也就是说，行政事业单位的部分领导者或高层管理者没有对内控管理形成一个体系化的认识，使得内控制度、机制内容缺乏整体性的考量，最终无法科学建立起单位的内控管理体系。同时，单位内的管理者和财务人员还对内控制度建设存在“内控管理即财务管理”的认识误区，使得内控制度建设的作用机制无法为单位业务控制活动、财务控制活动提供有效的支持。

三、科学建构行政事业内控制度体系的对策分析

（一）加强单位内控制度意识建设。一是强化单位全员对内控制度的执行意识。这需要单位领导者和管理者充分发挥自身影响力，通过日常单位活动中强调、重大单位会议中提点等形式，引导单位各部门人员更加重视内控管理的实施，使其制度执行积极性充分调动起来，最终促使单位内控制度建设的意识氛围实现良性转变。二是完善内控制度体系中的奖惩机制、措施。也就是说，单位需要对内控制度执行效果进行区分，对执行效果显著的部门或人员进行适当程度的奖励，对执行效果不明显的部门或人员实施一定程度的惩戒，最终为行政事业单位的内控管理构建良好的执行氛围。

（二）进一步健全单位内控制度程序。一方面，单位需要优化内控规范程序中的组织设计工作。这需要单位进一步规范内部组织结构，对内控程序执行相关的部门或机构进行完善，使得单位内控管理在各项内部工作中分工合理、不相容职责分离程度较高。比如，对内控管理的审计职责和风险管理监督职责要分工在不同职工身上。另一方面，完善基于业务、财务融合的控制程序。这需要通过业务控制流程、财务控制流程相互约束的机制设计，同时完善内控制度内容中的业财融合程序，使得单位内部治理环境、内控管理环境得到有效改善，从而进一步促成业务层面与财务层面的相互监督与制约，最终充分提升内控制度体系的应用效用。

（三）完善内控制度内容的风险评估机制。一是建立起以日常经济活动为基础的定期不定期风险评估机制。这需要单位依据内、外部环境变化进行风险评估，包括对宏观政策变化、公共需求变化等因素的考量，使得单位经济活动中的各项风险能够实现相对客观、系统的评价分析。二是将风险评估报告环节纳入内控制度的“硬性”内容当中。也就是说，需要单位对风险评估工作实施更为严厉的制度控制，使得风险评估报告的产生更为权威、可靠，最终有助于行政事业单位有效规避经济风险的发生。三是强化内控制度中的风险识别环节。这需要单位对风险评估工作持有高度的认识，确保风险识别工作是在定性和定量的层面中进行，从而促使风险发生可能性提前被单位领导者或管理层预知，最终确保风险应对对策的探讨是有据可依的。也就是说，风险识别要出具相关实际数据、预测数据的报告，从而为后期风险应对对策的探讨提供思路，最终促使单位选择出更优的风险规避对策。

四、结论

综上所述，行政事业单位内控制度建设当中的不足是显而易见的，因而单位领导者或管理层需要探讨科学建构自身内控制度体系的有效对策，通过加强单位内控制度意识建设、进一步健全单位内控制度程序、完善内控制度内容的风险评估机制等对策，来实现行政事业单位内部管理水平的稳步提升。