产业发展服务纳入产业新城PPP项目的必要性及合规性

文｜梁舰 自强

发展是中国的根本问题，产业发展、经济发展是基础。新时期条件下，处于新经济、新型城镇化、PPP发展新阶段的交汇点，肩负着区域振兴的期许和使命，具备结构化的合作内容、市场化的运作机制、强大的生产性功能，构成一个集成的公共产品和基于价值增量的政企命运共同体的产业新城类城镇综合开发PPP项目如今逐渐脱颖而出。

产业新城PPP项目的持续爆发，与中国新时期新经济发展诉求、新型城镇化及PPP发展新阶段密切相关，有其历史和现实的必然性，更代表着PPP发展的重要方向。产业新城PPP项目本身是一个完整的公共产品，有着结构化的政企合作内容和多元化的产出，而且正是其结构化的内容决定了其产出成果。

从项目架构上来看，“产业发展服务”是项目核心的合作内容和灵魂，但在实践中争议颇大。笔者试图从必要性和合规性两个方面阐述产业发展服务纳入产业新城PPP项目合作内容的可行性和意义。

一、产业发展服务的含义及概念辨析

“产业发展服务”是指依据国家产业政策和相关产业发展阶段，结合区域人力、土地、生态、科技等要素，有效对接外部资源，提供从产业规划、产业导入到产业运营等全生命周期服务的整体解决方案，包括产业类型选择、产业孵化和加速、产业链延伸升级、产业公共服务平台搭建等。通过产业发展服务，营造良好投资环境、推动产业集聚、实现经济健康持续发展。

产业新城PPP项目下的“产业发展服务”是指为了实现产城融合发展的政企合作目标，由项目公司从事约定的产业发展服务，内容包括但不限于：

1.区域的产业定位及发展规划研究;

2.区域内整体开发建设项目宣传推广;

3.从获取投资项目信息、产业导入到企业开工建设及投产运营管理等的相关服务工作;

4.其他与产业发展服务相关的投资、建设、经营、管理及综合服务等工作。

产业发展服务与招商引资有本质的区别，属于适宜市场化运作的公共服务。产业发展服务中，规划(经政府审批)是蓝图，资源导入是条件，全生命周期的服务是核心，合作区域经济发展、就业及税收增加是目的，属于公共服务而非商业行为。首先，从目的上来看，产业发展服务关注终端产出和生产全要素全过程的有效供给，产业发展服务可以达到产业聚集、区域经济发展、就业增加、可持续发展的经济社会发展公共目标；其次，作为公共服务，产业发展服务的对象(包括使用对象和收益)是开放的、不特定、非竞争性和非排他性的。招商引资重在前端的项目资金的导入，且对象一般是特定的。

二、产业发展服务纳入产业新城PPP项目的必要性分析

结构决定功能。作为一个系统和完整的公共产品，产业新城PPP项目的产出已经得到了市场的检验和国家的推广。产业新城PPP项目的合作内容比较多，不同的项目也会略有差异，但总体上分为三大板块：

1.科学的规划设计，一张蓝图绘到底，确保项目的格局和方向；

2.快速的平台打造，以土地整理和基础设施、公共服务设施、环境设施为基础，增强区域的承载力、吸引力和可持续发展潜力；

3.以长期的产业发展服务为核心，整合资源和有效投资，发展各具特色的产业集群，高质量发展实体经济，构筑城市功能区和经济体，形成区域价值高地和增长极、辐射源，促进区域繁荣和发展，实现政企合作的根本目的。

产业发展服务则是目的和灵魂。为了避免“空城”“鬼城”的出现，根据我国新经济和新型城镇化的发展规律，依据经济供给侧改革的要求，以城为体、以产为魂、产城景智文融合。通过产业发展打造城市功能区或者经济体，高质量的发展实体经济，既是产业新城的历史使命也是现实需求。

目前的产业新城有各种形态和结构，特色是竞争力，而产业是生命力。产业发展以及基于产业发展的区域要素升值、就业增加、税基涵养、民生保障、生态优化、城镇化发展等是产业新城PPP项目的直接产出，也是政企合作产业新城PPP项目的根本目的；是项目的灵魂，是此类项目可持续发展和存在的价值和意义，也是产业新城PPP项目区别于其他类城镇综合开发项目的根本特征。离开了产业发展和产业发展服务，产业新城也就名存实亡或者性质就会改变，不再是所谓的产业新城PPP项目了。

从政策导向和项目实践的角度来看，“以城为体、以产为魂”产城融合发展，已经蔚然成风。无论被定性为机制还是载体，倘若不能实现经济发展，不具有生产性，所谓城镇综合开发往往难以持续。

三、产业发展服务纳入产业新城PPP项目的合规性辨析

在PPP日益深入和规范的背景下，合规是项目的前提，也是项目落地和可持续发展的基本保障。

合规既在于对规范的文本理解，也在于对政策文件精神实质的把握，根本上在于对中国社会现实及项目实践的解析。PPP本质上是一项机制创新，体现了发展的需求和积极的财政等政策导向，创新和规范两手都要抓，发展和风险控制要平衡。

从制度体系上来看，我国目前PPP缺乏统一的立法，按照“坚持理论和制度自信”和不断改革探索创新实践的精神，目前实行“法律、政策、指南、合同、标准”五位一体的制度体系，并推行示范项目制度(又被称为“示范项目先导战略”)，将示范项目作为这场轰轰烈烈伟大实践的发展“灯塔”和管理“抓手”，示范项目在引导规范运作、带动区域发展、推动行业破冰、推广经验模式等方面发挥了积极作用。

产业发展服务关乎项目的性质和边界，涉及项目的合规性问题，多年来颇多争论。财政部《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(财办金〔2017〕92号》：“不属于公共服务领域，政府不负有提供义务的，如商业地产开发、招商引资项目等”不适宜采用PPP模式实施的规定，更加加剧了分歧，甚至影响了项目的运作和实施。

任何政策法规的适用，首先是对规定本身的完整和准确解读，其次是对适用对象事实的认定。基于上述方法论，笔者尝试对产业发展服务纳入产城融合项目的合规性阐述如下：

1．如上“一、含义及概念辨析”所述，产业发展服务属于公共服务的范畴，其中PPP项目下的产业发展服务完全不同于招商引资项目。故此，产业发展服务纳入产业新城PPP项目并不违背财办金〔2017〕92号文的规定。

2．产业发展服务属于公共服务，打包进入产业新城PPP项目符合政策规定。

产业新城PPP项目的产业发展服务，规划是蓝图，资源导入是条件，全生命周期的服务是核心，合作区域经济发展税收增加是目的，属于公共服务而非商业行为。将产业发展服务纳入项目合作范围,“以城为体、以产为魂”产城融合的产业新城PPP项目作为区域经济社会发展的新模式、新选择得到了国家大力支持。

十九大报告明确提出，为解决人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，需要贯彻新发展理念、坚持全面深化改革，坚持社会主义市场经济改革方向，以供给侧结构性改革为主线，使市场在资源配置中起决定性作用；不断推进国家治理体系和治理能力现代化，坚决破除一切不合时宜的思想观念和体制机制弊端，突破利益固化的藩篱，更好发挥政府作用。产业新城PPP项目作为城镇综合开发项目高级形式，产业发展服务是其灵魂，市场化的机制特别是增量回报机制是其生命力和可持续发展的源泉。财政部多个示范项目，包括2018年2月公布的第四批示范项目中的浙江省湖州市南浔区产业新城PPP项目、河南省郑州市新郑市产业新城PPP项目、湖北省黄冈市团风县产业新城PPP项目均包含产业发展。可以说，项目创新实践中可以有争议，但市场才是最终的裁判者。