乡村振兴战略背景下农村土地功能开发与社会保障体系构建研究

张金峰 李悦欣 何冰焰

摘要：最大程度地发挥土地功能與完善农村社会保障体系是落实乡村振兴战略的两大主要抓手，二者是密不可分、相互促进的关系。在乡村振兴战略背景下，促进农村土地功能最大化应以开发土地基础功能和盘活土地经济价值为主要途径，健全农村社会保障体制应重点关注充实完善社会保障体系各子系统、加大财政支持力度、明确农村社保制度各主体的相应义务、统筹城乡社保相关项目的转移接续等方面。

关键词：乡村振兴   土地功能最大化   农村社会保障

一、乡村振兴战略背景下农村土地功能与社会保障关系分析

（一）关于农村土地与社会保障关系的两个认识误区

第一个误区是土地即保障。有部分观点认为，土地是农民生活最天然的保障，因而国家没有必要为农民建立社会保障制度。但作为促进社会公平的重要手段，社会保障是全体国民享有的一项普遍的、平等的权利，而非城镇居民的特权。政府是公共资源的调控者，履行着公共资源合理配置的职责，应努力保障全体国民公平地享受各项权利。另外，随着工业化的不断发展与社会主义市场经济的不断推进，农民面临的养老、疾病、失业等社会化风险逐渐增大，仅靠土地的产出难以保障其基本生活。因此，“土地即保障”的说法有失偏颇。

另一个误区是土地换保障。土地换保障的方法存在两种：一种是以农用地换取城镇居民社会保障，另一种是以宅基地置换城镇楼房。就其合理性而言，现行制度规定的土地承包者享有的土地使用权实质上是一种财产性权利，而社会保障是广大农民作为中国国民应当享受的合法权利，二者对于农民群体来说都十分重要且并行不悖，因而以权易权显然缺乏合理性。在可行性方面，土地换保障短期内能使农村居民在一定程度上享受到城镇居民保障待遇并改善生活水平，提高农民现阶段的制度满意度。但从发展角度来看，劳动技能层次低的农民可能由于无法满足大多数企事业单位的能力要求而出现非农就业困难问题，往往只能从事薪资水平低且不稳定的体力依赖型职业。同时城镇地区的物价水平普遍高于农村地区，土地置换者及其家庭往往极易陷入生活困境，难以保障其持续发展。土地换保障看似是一种解决农民社会保障问题的创新型办法，但在合理性与可行性方面都有待商榷。

（二）农村土地功能与社会保障的互促关系

基础功能与更深层次的经济价值是农村土地的两种主要功能。土地的基础功能是指农民在自己承包的土地上耕种以收获或用于市场交换或用于家庭自给自足的作物，并以此满足日常开销以及基本生活所需。土地的经济价值功能是指通过如入股、外包、转租等土地流转机制参与农村集体经济组织的生产经营，结合按劳分配与按生产要素分配两种分配方式，获得财产性收益。保证土地基础功能和挖掘土地的经济价值能够更深层次地提升土地的使用价值与利用效率，从而促进农村经济的发展进步。农村整体经济的发展，转而可以为建立个人、集体、国家三方参与的责任分担型社会保障制度提供经济基础与物质前提。

稳定且合理的社会保障制度可以提高农民抵御风险的能力，解除农民的后顾之忧，使其有足够的信心去尝试开发和提升土地的基础功能与经济价值，从而进一步助力农村经济繁荣发展。但现阶段农村社会保障体系不完备，尚存在着诸多问题。其一，制度覆盖范围小且设计不合理，很多政策仅仅局限在贫困人口范围内，缺乏普遍性的保障政策。其二，农村居民能够获得的各项社会保险金水平远低于城镇居民，社会福利制度与设施更是望城镇地区项背。其三，现行的社会保障政策大多体现为缴费责任三方共担，但农村地区存在大量贫困人口负担不起保费，导致社会保险金过度依赖财政且存在短缺问题。其四，财政支持力度不足，导致农村地区的社会保障发展缓慢，城乡差距有所扩大。由于农村社会保障应该发挥的兜底作用与成效甚微，农民缺乏来自制度的安全感，进而更加依赖土地的基础作用。这种依赖其实是在社会保障长期发展不足的情况下，农民无奈采取的一种被动自我保障方式。随着经济发展环境的改变，土地的基础保障功能正在逐步弱化。如果仍然过度依赖土地的基础作用，不仅农民的生活很难得到保障，而且土地应有的经济价值难以得到发挥，农民的收入增长将相对有限，也就更加无法为社会保障的发展提供物质和环境支持。

综上可见，最大程度地发挥土地功能与完善社会保障制度是密不可分、相互促进的。特别是在乡村振兴战略背景下，努力促进农村土地功能的最大化与健全社会保障体制两手抓，对于满足广大农民群体的生存发展需要与推动农村地区的整体社会经济发展具有重大意义。

二、乡村振兴战略背景下促进土地功能最大化的主要措施

推动土地功能最大化需要政府、社会、农村集体经济组织、农民四方力量做好打持久战的准备。政府应积极引导农民树立现代农业观，加强财政扶持力度，发挥宏观调控的积极作用，同时提升市场稳定程度。主营农产品的各个企业应兼顾经济效益与社会效益，建立起合理的农产品收购机制。帮农助农的社会组织应认识到单纯的补贴和资助只能在短期内解决部分问题，只有在技术层面给予农民帮助，才能使其彻底提高发展能力。农村集体经济应发挥规模效应、主动变革生产关系以提高生产力，从而进一步提升土地的经济价值。作为农业活动的实际参与者，农民群体必须摆脱传统耕作思想的束缚，从开发土地基础功能和盘活土地经济价值两方面着手，积极寻求各方帮助，以新思路和新道路全方位提高土地利用效益。

（一）开发土地基础功能

保证土地基础功能的稳定是盘活其更深层次经济价值的基础。一方面，要引入先进科技。改良农产品品种，提升其产量与质量;使用高科技设备以提高播种、灌溉、收获等效率;使用诸如互联网等现代化手段，拓宽零售与批发渠道;通过先进技术预测重大自然灾害的发生概率与破坏程度，降低农业生产损失等，从而建立起涵盖农业生产全过程的以科技为载体的现代农业生产体系。农民与各农村集体经济组织应该积极寻求技术支持与政府扶持，促进传统农业向现代化转型。另一方面，要建立稳定的价格机制。农产品价格的变动往往会对农业生产产生巨大的影响。农业生产是一个不可逆的、持续的过程，一旦价格下降，农民的预期收益必然受到影响。从长期角度看，农产品价格的持续波动会使农业生产收入陷入不确定，降低农民的生产意愿，影响农村经济发展甚至中国的粮食安全。这就要求将政府部门的宏观调控与市场的微观自治相结合，采取规划主产区产量、降低中间成本、监测与干预农产品价格的非正常波动以及给予农民适当的价格补贴与合理设计农产品保险等措施，以有效建立农产品价格的长效稳定机制。

（二）盘活土地经济价值

提高土地的经济价值应在稳定承包权的基础上，进一步放活经营权。这主要包括土地流转和集体经济两种形式。土地流转实质上是土地经营权与使用权的流转，主要涉及转包、租赁、入股与互换等具体实施形式。以十七届三中全会提出的土地入股为例，土地入股是指土地承包人将土地的使用权入股某个经济实体，按照具体操作规定折合成定量的股份作为获得收益和分红的依据。这种所有权与经营权相分离的制度，在不改变所有制且不损害农民发展能力的基础上，提高了土地利用效率与财产性收入，从而保证了农民的长远利益。

农村集体所有制经济，是一种生产资料共有、集体劳动和经济成果共享的经济组织形式。当前青壮年农村人口大量向城镇地区转移，导致劳动力短缺和土地资源利用率大大降低。集体经济这种抱团取暖式的生产方式能够在一定程度上更加有效地对抗风险并提高土地利用率：无劳动能力或劳动能力较弱的人群可以提供自己承包的土地，拥有先进农业机械的农户以器械为依托，劳动生产能力强的人群则主要负责生产劳作。如此便会形成一种合力，在促进农村剩余劳动力走向共同劳动的同时做到人尽其力、物尽其用，以充分合作来挖掘土地应有的价值。

三、乡村振兴战略背景下推进农村社会保障体系构建的主要措施

广大农村地区对于构建社会保障制度体系的需求是十分迫切的。完善的社会保障政策不仅能够提高农村居民抵御风险的能力，还能够提升其生活质量与幸福感，同时对于消除城乡发展差距、增进社会公平也有积极作用。

（一）加强立法并充实完善社会保障体系各子系统

考察社会保障体系较为完备的国家可以发现，大多数的国家都有由最高立法机关制定和颁布的相关法律法规。中国的社会保障法律体系整体上滞后于实践的发展，针对农村社会保障制度的法律法规更是少之又少。但社会保障制度关乎国计民生与社会长治久安，构建一个完备的、符合农村实际状况的社会保障法律体系就显得尤为重要。与此同时，当前中国农村社会保障制度的设置更偏重于诸如针对贫困人群的最低生活保障制度等救助性项目，而社会保险特别是社会福利部分很不完善甚至存在缺失。这种不平衡、不全面的保障體系难以满足农村居民基本的保障需求。只有适当地增加社会保障项目，制定与实际情况相符的社会保险和社会福利政策，形成覆盖各个需求层次的完整的保障体系，才能逐步消除农村居民在生活保障方面的后顾之忧，从而提高整体的保障水平。

（二）加大财政支持力度并厘清各级财政的社保责任

本着城乡一体的观点，应对农村地区社会保障制度基本情况进行评估，并根据评估结果制定财政预算，以缩小城镇地区与农村地区保障水平的鸿沟并最终实现无差异化。这就意味着政府部门要承担起农村地区各项社会保障政策的查漏补缺责任，并根据具体情况给予必要的帮助与财政投入。现阶段财政投入存在的突出问题在于地方财政与中央财政责任模糊，很多地方过度依赖中央财政。社保的财政投入不应仅仅成为中央财政的责任，各级财政部门均应该发挥应有的作用。

（三）明确农村社保制度各主体的相应义务

农村居民与集体经济组织在农村社会保障体系建设中扮演着重要角色。农村集体经济组织是农村地区经济发展的重要动力，体现了共同富裕原则与互助互济的性质，其发展程度与发展水平影响着农村社会保障体系的构建。农村居民作为农村社会保障体系的主体，不仅是政府提供服务的单方面享受主体，也是主要义务的承担者。虽然农村地区经济发展水平较城镇地区落后，但这并不意味着可以无条件地获得保障。参考现阶段城镇社会保障的责任分担原则，农村社会保障应该由农民、农村集体经济组织以及财政共同承担。考虑到各农村地区的经济发展水平不同，费率的确定应由中央考察近年的发展状况并确定一个合理区间，其具体费率由当地县级职能部门结合村民委员会的意见确定。极度贫困的农村居民应由集体经济组织给予帮助并享受相应的费率优惠政策。

（四）在统筹城乡社会保障发展中推动各相关项目的转移接续

随着越来越多的农村人口进城务工，流动人口的社会保障需求也愈发不可忽视。考虑到流动人口的工作单位、工作时间、工作地点具有不确定性以及现阶段的政策水平，给予他们同城镇职工或居民完全相同的保障尚存在一定的困难。在此条件下，应要求用人单位与当地行政部门做好相关协调与对接工作，针对这部分群体及时建立健全具有针对性与灵活性的补充保障制度。

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（基金项目：国家社会科学基金一般项目《疏解首都养老功能背景下京津冀养老服务联动融合发展研究》（批准号18BSH169）。作者单位：河北工业大学人文与法律学院。作者简介：张金峰，博士，副教授，主要从事社会保障研究。）