城市轨道交通运营企业应急预案体系规范化建设的探讨

刘 煜 纪红波 张格学

(西安市轨道交通集团有限公司运营分公司,710016,西安//第一作者，高级工程师)

城市轨道交通应急预案体系是实施突发事件应急管理，安全、有序、高效地处置突发事件的保障体系。各城市的轨道交通应急预案体系差异很大，存在着体系构成不合理、预案类别不全、专项应急预案数量繁多、指导性不强等问题，给突发事件的处置造成一定影响。本文通过对各城市的轨道交通应急预案体系的分析，指出问题，提出要求，给出了编制应急预案的建议目录，可为各城市的轨道交通运营企业编制应急预案体系提供参考。

1 城市轨道交通应急预案体系问题分析

根据2016年国家安全生产监督管理总局令第88号《生产安全事故应急预案管理办法》(2016年7月1日施行)，生产安全事故应急预案体系包括综合应急预案、专项应急预案、现场处置方案3个层级。运营的风险种类多、可能发生多种类型的事故，因此应设综合应急预案。综合应急预案是运营单位应对生产安全事故的总体工作程序、措施和应急预案体系的总纲，是其它应急预案的上位预案，并对无预案的突发事件具有普遍指导意义。对于某一种或者多种类型的事故风险，生产经营单位可以编制相应的专项应急预案。对于危险性较大的场所、装置或者设施，或者事故风险单一、危险性小的生产活动，应编制现场处置方案。在此原则要求下，城市轨道交通运营企业均建立了突发事件应急预案体系，但因各运营企业对此要求理解不一致，致使编制的应急预案差异较大，主要存以下几方面问题：

1) 应急预案体系构成不合理。目前，国内各城市的轨道交通运营企业，均按照《生产安全事故应急预案管理办法》编制了综合应急预案、专项应急预案和现场处置方案。综合应急预案仅有1个，各城市的轨道交通运营企业均一致。而专项预案、现场处置方案则相差较大，大部分城市的轨道交通运营企业的专项应急预案为20～30个，但有些企业多达上百个。国家及行业管理部门对专项应急预案和现场处置方案的编制仅有原则性的要求，但无明确的细化标准，这是运营企业应急预案体系构成较为混乱的主要原因。如：部分城市的轨道交通运营企业将乘客伤亡应急预案、AFC(自动售检票)系统车站紧急按钮电源故障应急预案、空调故障应急预案等列入了专项应急预案。这些应急预案是否应列入专项应急预案，没有明确的标准。

2) 应急预案体系覆盖不全面。一般地，运营单位应急预案体系应包括自然灾害类、公共卫生类、事故灾难类(生产事故类)、社会安全类4大类，但是，有些城市的轨道交通运营企业的应急预案体系涵盖不全面，如：未将公共卫生类纳入；在生产安全事故中，未编制《特种设备安全法》，对特种设备应急预案没有明确要求。

3) 同一应急预案中故障与事故不分。如在同一专项应急预案中，既有设备故障，也有设备故障引发的突发事件。从处置程序及响应级别、处置措施上来说，若为故障，该专项应急预案的响应过于复杂；若为突发事件，则该专项应急预案的响应又相对简单。

4) 应急预案的可操作性不强。有些城市的轨道交通运营企业的应急预案体系看似完备，也是严格按照GB/T 29639—2013《生产经营单位安全生产事故应急预案编制导则》的格式、板块进行编制的，但是应急预案中的具体应急措施不明确或者脱离现场实际，因此，当突发事件发生时，指挥人员往往不知所措，具体操作者往往无法执行。如：“水淹道床至轨腰时速度应控制为30 km/h”，但司机无法判定水淹道床是否至轨腰；高架区段接触网悬挂异物是否影响行车，无明确的判定标准，司机无法准确判断。

5) 专项应急预案定位不清。专项应急预案应针对事故性质严重、可能造成人员伤亡或较大经济损失、对行车及运营秩序会造成重大影响的突发事件，但好多专项应急预案盲目求全，将大、小问题都列入专项应急预案中，致使专项应急预案的针对性不强。如将诸如公交接驳、区间疏散等非原发性的现场处置方案也编制在专项应急预案中。

6) 应急预案内容编制不严谨。有些应急预案中无机构人员、物资、规范化文本格式、关键线路、标识和图纸、应急预案名录、有关协议等；有些应急预案将信息报告的对内通报、对上上报、对外传递描述不全面，甚至未明确信息报告的形式、内容、时效等；有些应急预案的运营突发事件风险分析过于简单，仅有寥寥几行；有些应急预案的突发事件等级划分与国家不一致，过于苛刻，不利于保护运营企业的积极性；有些专项应急预案未明确应急机构及职责，仅明确按照综合应急预案执行，而不同突发事件启动的层次、范围不同，不能一概而论。

2 城市轨道交通应急预案体系问题的解决思路

应急预案体系应构成合理、覆盖全面、层级分明，同时具有较强的可操作性。城市轨道交通运营企业的应急预案体系均应该按照综合应急预案、专项应急预案、现场处置方案的层次进行编制。笔者根据长期的运营应急管理实践，针对目前各运营企业应急预案体系中存在的问题，提出相应的解决方案。

2.1 综合应急预案问题的解决思路

综合应急预案除遵循国家应急管理方面相关规章、标准的原则要求外，建议突出以下几点：

1) 在应急响应中，应明确提出应急响应的响应等级，将影响较大的突发事件与影响较小的设备故障的响应区分开。突发事件的影响范围大、涉及专业多，甚至需要社会力量来协助处置，因此其响应级别较高；设备故障的影响范围小、延续时间短，仅需轨道交通运营企业个别专业进行处置，因此其响应级别低。当发生影响较大的突发事件时，应启动级别高的、相对复杂的响应程序；当发生一般设备故障时，应启动级别低的、相对简单的响应程序。

2) 按照GB/T 29639—2013《生产经营单位安全生产事故应急预案编制导则》规定，信息报告应分为信息接收与通报(对内)、信息上报(对上)、信息传递(对外，如119消防、120急救、道路公交公司等外部单位)3类，并明确报告的形式、内容、时效等。

3) 突发事件的等级与国家规定应一致。即：连续中断行车2 h以上,构成一般运营突发事件；连续中断行车2 h以下，构成运营企业内定的突发事件。这样可最大程度保护运营企业。

4) 附件中应明确应急人员、应急物资及应急协议。应急人员中应含应急组织机构人员、应急抢险专业人员、应急专家组成员等，联系方式应含社会力量及应急各级指挥机构联系方式，有变化时，及时更新；重要物资装备的名录或清单应含重要应急物资的名称、规格、数量、储备处所、所属专业和保管人联系方式等；有关协议或备忘录宜含道路公交(或航空、铁路)接驳协议、急救协议等，对于城市交通委员会(或交通局)明确的应急职责分工或要求，无需协议，可附入相关文件或会议纪要。

5) 附件变动频繁，宜单独成册。附件中的应急人员、物资、装备等的变化较为频繁，为便于修订，宜单独成册。

2.2 专项应急预案问题的解决思路

专项应急预案是应急预案体系的核心，具有承上启下的作用。列入专项应急预案名录的应符合以下要求：

1) 应为原发性突发事件。而不应将突发事件发生后采取的具体措施列为专项应急预案。

2) 应为影响较大或后果严重的突发事件。如造成人员伤亡或较大财产损失，或严重影响行车秩序、运营秩序的设备故障，不应将后果不严重的设备故障纳入专项应急预案。

3) 应为处置难度较大的突发事件。需要运营单位内部多专业配合，甚至需动用社会力量，如需调用公安、消防、急救、卫生、环保等社会力量。

4) 考虑应急预案的系统性，应包含自然灾害、公共卫生、社会安全、事故灾难(生产事故)4类预案。

5) 国家相关法律、法规明确要求的、必须编制突发事件应急预案的。如特种设备专项应急预案、职业卫生专项应急预案和环境保护专项应急预案等。

2.3 现场处置方案问题的解决思路

现场处置方案针对的是风险单一的突发事件，是突发事件发生后需采取的具体的措施，由单个或个别专业实施的现场处置方案。运营单位编制的现场处置方案应包括突发事件应急处置方案、设备故障应急处置方案、车辆故障应急处理指南、一站一预案等。应按照以下要求编制现场处置方案：

1) 运作类岗位按照突发事件编制，名称为“xx突发事件应急处置方案”，如车站各岗位、控制中心各调度岗位针对的某一特定突发事件。

2) 设备设施类岗位按照岗位(专业)进行编制，名称为“xx设备故障应急处置方案”。

3) 列车驾驶员采用列车故障处理指南，通过指南指导进行应急处置，维持列车运行。

4) 一站一预案是由车站结合本站平面布局、设备设施、周边环境影响及人员结构等特点，针对火灾、突发大客流等突发事件编制而成的现场处置方案。

3 城市轨道交通应急预案体系目录建议

根据城市轨道交通应急预案体系编制中存在的问题及解决方案，笔者就专项应急预案及现场处置方案的编制名录提出以下建议。

3.1 专项应急预案目录

3.1.1 自然灾害

1) 恶劣天气专项应急预案。包括应对台风、洪水、冰雪、高温、大雾(霾)等气象灾害的应急处置。

2) 地质灾害专项应急预案。包括地震、山体滑坡等地质灾害，将地震12级烈度划分为3个预警及处置级别，分别制定不同的处置措施。

3.1.2 公共卫生

1) 车站突发公共卫生事件专项应急预案。

2) 职业病危害事故专项应急预案。包括职业性中毒(如笨、有害气体中毒)、有限空间作业受困窒息、酸碱灼伤、高温中暑等。

3) 环保专项应急预案。包括危险化学品泄漏、环境污染突发事件等。

3.1.3 社会安全

1) 恐怖袭击专项应急预案。常规手段包括袭击、劫持和破坏等3种，非常规手段包括核与辐射恐怖袭击、生物恐怖袭击、化学恐怖袭击、网络恐怖袭击等4种。具体包括：遭遇纵火、爆炸、投毒、核生化袭击、砍杀、劫持等恐怖袭击，遭遇威胁、恐吓及网络信息安全等恐怖袭击。针对性提出发现可疑人员、发现可疑物品的处置措施。

2) 突发治安事件专项应急预案。包括抢劫、斗殴、非法集会等严重治安或刑事事件等突发事件。

3) 网络信息安全专项预案。包括网络病毒传播、网络侵入和攻击、数据泄露和网络瘫痪等。

3.1.4 事故灾难(生产事故)

1) 运营区域火灾专项应急预案。包括车站站厅、站台、设备区(地上、地下车站)、区间、列车及车站周边、连通物业区域、变电所等处的火灾突发事件。

2) 场段火灾专项应急预案。包括物资总库、易燃品库、其它生产区域等处的火灾突发事件。

3) 突发大客流专项应急预案。包括大客流引导措施及踩踏的防范措施。

4) 列车冲突、脱轨、倾覆专项应急预案。

5) 列车故障救援专项应急预案。包括轮轴固死、刮弓(刮靴)、列车失去动力等故障引起的突发事故。

6) 列车挤岔专项应急预案。

7) 道床淹积水专项应急预案。

8) 线路结构重大故障专项应急预案。包括桥墩开裂、桥梁支座变形、建构筑物坍塌、隧道沉降、钢轨断裂等重大故障引起的突发事件。

9) 多联锁区信号故障专项应急预案。

10) 大面积停电专项应急预案。包括单个车站或多个车站全部停电的突发事件。

11) 正线接触网(轨)故障导致无法供电专项应急预案。包括刚性接触网、柔性接触网、接触轨等设备故障引起的突发事件。

12) 特种设备专项应急预案。包括锅炉、压力容器、压力管道、电梯、起重机及场内机动车辆等突发故障应急预案。

3.2 现场处置方案目录

3.2.1 突发事件应急处置方案

1) 轨行区异物侵限应急处置方案。

2) 人员非法进入线路应急处置方案。

3) 列车车门/屏蔽门夹人夹物应急处置方案。

4) 站台门故障应急处置方案。

5) 乘客意外伤害应急处置方案。

6) 区间疏散应急处置方案。

7) 公交接驳应急处置方案。

8) 车站水灾(水淹)应急处置预案。

9) 调度手册。针对不同的某一特定的突发事件各调度岗位的指挥、协调与配合预案；临时扣车和加车，越站行车、各种交路列车折返等行车组织应急处置措施。

10) 员工食物中毒现场处置方案。

3.2.2 设备故障应急处置方案

各专业设备系统发生故障后的应急处置措施：一是维持列车运行，运营结束后再行修复的过渡性措施；二是列车无法运行，立即进行修复的应急处置措施。以上应急处置措施按照专业分别编制。

1) 房建系统故障应急处置方案。

2) 桥隧系统故障应急处置方案。包括地下隧道及高架段桥梁等结构隐患的应急处置方案。

3) 轨道系统故障应急处置方案。包括道床拱起、隧道拱顶漏水、隧道结构意外打穿等故障或隐患的应急处置方案。

4) 道岔故障应急处置预案。

5) 接触网(轨)系统故障应急处置方案。包括柔性接触网、刚性接触网、接触轨及直流牵引供电中断等故障的应急处置方案。

6) 供(变)电设备故障应急处置方案。

7) 机电设备故障应急处置方案。包括站台门、电梯、电扶梯等与乘客服务密切相关的突发故障。

8) 自动化监控系统应急处置方案。

9) 工程车辆故障应急处置方案。

10) 信号系统设备故障应急处置方案。包括信号ATS(列车自动监控)故障、车站联锁故障、ZC/LC(区域控制器/线路控制器)故障、道岔无表示等故障。

11) 通信系统设备故障应急处置方案。

12) AFC设备故障应急处置方案。

3.2.3 车辆故障处理指南

适用于车辆故障时列车驾驶员维持列车运行的应急处置指导。

3.2.4 一站一预案

应结合各站实际情况编制车站应急预案。编制车站应急预案时，需确定应急出入口的位置、各种突发事件先期处置的人员组织、需要的协助的运营专业及社会力量；涉及不同运营单位的共管换乘站，应制定客运组织协同处置预案。

4 城市轨道交通应急预案体系遵循的一般原则

1) 应急预案体系应突出“安全第一”。应充分考虑救援抢险的安全性，防止因救援措施不当引发次生事故，或使事态进一步扩大；同时，应考虑救援人员的安全，救援人员要佩戴必要的劳动防护用品，特别是特种劳动防护用品。如抢救封闭空间窒息人员时，救援人员进入前首先要测试封闭空间有害物质浓度，救援人员必须佩戴防毒面罩，且最少两人同时作业。

2) 应急预案体系应突出“预防为主”。针对运营安全风险，制定切实可行的预防措施，包括安全技术措施和安全管理措施，降低突发事件发生的概率；在预报预警上，也应突出预防为主，如发生火情后，应“有火就报”，而不应“视情况报119”，避免因火势不可控而造成更大损失。

3) 应急预案体系应坚持“以人为本”。城市轨道交通的产品就是实现乘客的安全位移，因此，突发事件发生后，首要的就是抢救伤亡人员，把乘客尽快地转移、疏散至安全地带，把伤亡乘客第一时间送往急救医院进行救治。

4) 应急预案应体现“科学施救”。根据近年来国内发生的特、重大事故，特别是2015年8月12日天津港发生的特别重大火灾爆炸事故，从其抢险救援效果来看，媒体和社会不再认为需要不惜一切代价开展救援工作，而是认为应突出故障(事故)导

向安全、效率服从安全，应科学施救，把事故的损失和抢险救援的损失降低到最低。

5) 应急预案体系应明确“应急响应结束的条件”。应正确理解“先通后复”，“先通”不是盲目地恢复开通，而是在安全的前提下恢复运营，应在满足恢复运营的基本条件下才可开通运营。所以应急救援结束恢复运营必须明确应急响应结束的条件。

6) 应急预案体系应考虑不同组织架构预案各层级的设置。随着开通线路的增多，运营生产组织架构也需做调整，架构层级会越来越多，越来越复杂，因此，应急预案体系应根据运营生产组织架构层级科学设定，把通用的应急预案列入运营企业级别，有差异的可针对性列入下一层级。不同层级的应急预案供相应层级的人员学习和使用。

5 结语

基于对城市轨道交通运营企业突发事件应急预案体系建设的分析，指出运营企业在应急预案体系建设中存在的普遍问题，针对问题提出了相应的解决思路，并根据解决思路形成了应急预案体系的推荐目录，该推荐目录对城市轨道交通运营单位应急预案体系的规范化建设具有指导意义。