贫困治理的中国经验——兼评《政治制度优势与贫困治理》

吕 德 文

近些年来，以解释中国发展成就为旨趣的中国道路、中国经验、中国模式的讨论渐渐成为学术界的一个理论增长点，“中国为什么能”吸引了诸多学者的思考[1]。这些讨论甚至溢出学术界，使得“四个自信”成了政治共识。毫无疑问，中国的反贫困事业是改革开放四十年取得的最为瞩目的成就之一。根据联合国2015年发布的《千年发展目标报告》，全球极端贫困人口已从1990年的19亿降至2015年的8.36亿，其中中国的贡献率超过70%。如何理解反贫困战略的“中国经验”？这一经验与中国特有的制度优势又有何关系？这都需要理论界做出有说服力的回答。多年来，孙兆霞教授及其团队深耕脱贫攻坚的主战场，既是反贫困事业的一线行动者，又是贫困治理的研究者，对反贫困战略的“中国经验”有深切体会，遂有《政治制度优势与贫困治理》(以下简称孙著)[2]的出版。

党的十九大召开后，中央将脱贫攻坚作为今后三年的工作重点之一。到2020年，中国将消灭绝对贫困，迈入全面建成小康社会的新阶段。就社会研究而言，或许没有哪一个领域能够像精准扶贫一样，如此深刻、形象地展示了各项政治制度在专业治理领域中的作用。而孙著恰好是讨论这一议题的绝好切口。

一、作为一项发展政策的贫困治理

在另一本著作中，孙兆霞教授将中国的减贫发展分为四个阶段：①1978-1985年：制度变迁下的经济增长与区域扶贫；②1986-2000年：政府主导的全国性开发式扶贫体系的建立；③2001-2010年：开发式扶贫与多项惠农政策并举；④2011年至今：大扶贫格局下的精准扶贫[3]85-104。从扶贫政策的变迁看，中国的反贫困战略贯穿始终的一个重要特点是，减贫和发展交织在一起，它是作为国家发展政策的面貌出现的。

客观而言，“减贫”是一个典型的发展话语，它由一系列的经济指标(如贫困线、贫困发生率、GDP)架构而成。因此，中国的反贫困战略本质上也是一项经济发展战略，它内嵌于更为宏大的经济政策之中。在第一个阶段，减贫发展主要附属于农村改革实践。在“贫穷不是社会主义”的论断下，国家主要通过经济制度的变革，如建立家庭承包责任制、促进农村商品流动和劳动力转移、发展乡镇企业等举措，有效提高了农村生产力水平。据统计，1978年全国农村贫困人口为2.5亿，占农村总人口的1/3。在这个意义上，农村的经济发展本身就意味着贫困人口的减少；而农村发展是以所有农村人口为目标的，故而其减贫目标也是普惠式的。1984年9月中共中央、国务院发布《关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知》，标志着区域扶贫战略得以形成，但这本质上还是一种普惠式的经济发展政策，只不过，其普惠范畴从全国农村地区缩小到老、少、边、穷地区。

1986年国务院扶贫开发领导小组成立，正式宣告通过贫困地区开发来实现减贫目标的经济政策的成型。从扶贫战略上看，开发式扶贫本质上是“以经济建设为中心”的表现，与农村改革的进程是相互匹配的。大致而言，40年农村改革主要经历了5个阶段[4]：①1978-1984年，从农村基本经营制度入手，探索农村改革的切入点；②1984-1992年，以搞活农村商品流通和劳动力转移为重点，促进城乡要素流动；③1992-2002年，按照建立社会主义市场经济体制要求，农村市场化改革进一步深化；④2002-2012年，以农村税费改革为契机，开启了城乡统筹道路；⑤2012年以来，尤其是党的十八届三中全会以来，全面深化农村综合改革。在农村的改革的第一个阶段，主要是通过调动农民生产的积极性来提高生产力，加快农村脱贫步伐。从第二个阶段开始，农村发展的主要动力在于构筑更加开放自由的市场经济体系。开发式扶贫体系通过为贫困地区建设基础设施、提供政策优惠和资金支持、提高人力资源质量，来提高贫困地区和贫困人口的市场竞争力。正如《关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知》指出的，“改变贫困地区面貌的根本途径是依靠当地人民自己的力量，按照本地的特点，因地制宜，扬长避短，充分利用当地资源，发展商品生产，增强本地区经济的内部活力”，作为一项发展政策的反贫困战略，一开始就是在“输血不如造血”的命题之上开展的[5]。

就“三农”问题而言，2000年左右是一个重要的时间节点。在这前后，中国的“三农”危机得以爆发，中央于2002年进行了农村税费改革，并很快于2006年全面免除了农业税。伴随着农村税费改革，城乡公共服务均等化得以推行，一系列的支农、惠农政策出台，中国进入了以工补农、以城带乡的时代。在这一背景下，国家贫困治理体系出现了从一个从较为单纯的发展政策到兼具社会政策的转型。但是，社会政策并未替代贫困治理。一直到精准扶贫战略实施之前，扶贫政策和低保等社会保障政策仍是双线进行的。而免除农业税费、义务教育免费等政策措施，基本上是一项普惠性政策，并不专门针对贫困人口。一直到精准扶贫战略实施，各地普遍将对贫困户的帮扶与各项社会政策相勾连，如根据“两不愁、三保障”的政策要求，贫困户普遍享有危房改造、医疗、教育等政策支持；并且，低保线和贫困线逐渐实现“两线合一”，低保政策成为精准扶贫等“兜底”政策。

某种意义上，以经济建设为中心的战略转型，为持续有效的减贫发展政策提供了稳定的政治和经济环境。有学者将中国的贫困治理模式分为两种，2000年以前是基于市场的发展型治理，2000年以后则是基于权利的保护型治理[6]。从实践中看，两种治理模式并不存在替代关系，而是具有相当强的政策延续性。某种意义上，正是因为随着改革开放的深入，基于市场的发展型贫困治理绩效逐渐下滑，使得给予权利的保护型贫困治理的作用不断增强。乃至于近些年来随着精准扶贫政策的实施，社会保障政策对深度贫困地区和极端贫困人口的扶贫措施显得愈发重要。事实上，即便是2000年以后，中国的反贫困政策之所以成功，仍要得益于城市化的快速推进，为农民获得了在城市获利的机会，并为农村贫困人口提供了更大的在农村获利的空间[7]。而这亦得益于中国特色的反贫困政策体系。与西方国家不同，中国反贫困政策同时存在两套功能互补的制度体系，其中扶贫政策重在环境建设，重点为贫困地区有劳动能力的贫困人口提供条件；社会保障政策则是为缺少劳动力而缺乏市场响应能力的贫困人口提供基本生活保障。当前的精准扶贫政策，需要防止两种政策的错位[8]。在这个意义上，作为一项发展政策的贫困治理是根植于国家治理实践的。

二、党建扶贫机制为何有效

那么，作为一项特殊的国家治理实践，中国的贫困治理是如何开展的？孙著主要着眼于政治制度是如何塑造贫困治理实践的。比如，中国共产党的领导和社会主义国家性质，为国家减贫事业提供了制度优势的根本基础；“强政府+强社会”为贫困政策的运转提供了社会基础。这其中，最有特色的当属党建扶贫模式，它既是中国政治制度优势在扶贫领域的集中表现，又是通过社会重建治理贫困的具体措施。在笔者看来，中国贫困治理的成就的确应该归因于政治制度优势，而这个优势与中国共产党的领导有密切关系。问题在于，党的领导并不会自然转化为贫困治理的制度优势，而需要通过一系列治理机制来实现。

孙著的经验主要来自贵州，而贵州恰恰是党建扶贫的发源地。1986年，3 000多人组成的扶贫工作队伍奔赴26个贫困县参与扶贫工作，成为贵州乃至全国大规模党建扶贫的历史起点。此后30多年时间，“党建+扶贫”成为贵州扶贫工作的重要机制[3]26。党建扶贫机制之所以成为反贫困政策的实施载体，是因为它符合政策执行的一般规律。

首先，党建扶贫机制塑造了新的扶贫政策执行主体。改革开放后，中国农村实行“乡政村治”的基层治理架构。这是一个代理人体制，基层治理的绩效取决于村干部的角色匹配[9]。在实践中，村干部在国家代理人、农民当家人和国家与农民间的经纪人三种角色之间转移，这给政策实施带来了诸多不确定性。因此，绝大多数基层政权都会采用一定的机制如片区制、驻村干部制度等来强化村干部监控，密切乡村两级的关系。以加强党建的形式派驻工作队，是更上一级的地方党委政府为强化某个专项工作而采取的措施。在贫困治理中，工作队与村级组织一道，构成了贫困政策执行的双主体。只不过，由于不同时期贫困治理的政策目标不一样，工作队的角色亦有所差别。大致而言，1986-1993年，工作队主要是为扶贫开发提供政治和组织保障，在扶贫资源极其缺乏的情况下，调动和组织当地干部群众开展基础设施建设。这一做法，在1994-2000年八七扶贫攻坚计划延续下来，工作队仍然是通过基层组织建设来开展扶贫工作，实现以党建促扶贫，以扶贫促党建的循环。进入21世纪以后，随着国家涉农资金的增加，工作队的主要任务逐渐从组织建设转为跑项目，这在一定程度上削弱了“造血式扶贫”效果，也逐渐弱化了村级组织的主体角色。2013年精准扶贫政策实施以后，工作队在扶贫政策实施中的地位迅速提升，各地通常将扶贫工作队改造成“脱贫攻坚责任组”，工作队成为扶贫责任体系的重要一环。

其次，党建扶贫机制有助于识别扶贫政策目标群体。一般而言，扶贫工作的政策目标群体是贫困人口。但在贫困治理实践中，其政策目标群体更为宽泛。很多扶贫政策并不针对特定的贫困人口，而是针对贫困地区，这样，贫困地区的所有人口都是扶贫政策目标群体。并且，在精准扶贫政策实施之前，扶贫政策瞄准基本上都是地区瞄准和社区瞄准，如何在地区和社区内部识别出贫困人口，并非政策关注所在，而是政策执行者的责任。毋庸置疑，村级组织在贫困人口识别上具有巨大优势，这也是过去多年我国贫困治理能够成功的关键。但在少数村庄，由于村级组织不健全，或村干部素质不高，亦容易出现扶贫政策标靶偏离的现象。而扶贫工作队的介入，则可以有效监督政策实施，让真正的贫困人口受益。特别是精准扶贫政策实施以来，对贫困人口的精准识别要求甚高。做到这一点，除了完善村级组织的议事决策程序，严格按照“四议两公开”程序评议贫困人口外，扶贫工作队在精准把握扶贫政策内涵，科学确定工作程序，以及监督扶贫政策落地上，起到了关键作用。

再次，党建扶贫机制是一种综合性的扶贫政策执行措施。从造血式扶贫方法看，扶贫政策实施的关键不在于配置资源进而让贫困人口享受优惠政策，而在于通过增能赋权引导或促使贫困人口摆脱贫困。在这个意义上，党建扶贫机制亦是一项增能赋权机制。一方面，党建扶贫是一项组织扶贫。“一盘散沙”被认为是近代中国积贫积弱的根源；“善分不善合”亦被认为是中国农民的重要特征。分田到户后，农民的生产积极性虽被激发出来，但集体行动能力不足致使村庄公益事业难以开展的情况亦展露无遗。党建扶贫机制恰恰为村庄的重新组织提供了重要机制。党建扶贫机制留给了贫困地区一份特殊的遗产，即在1987-2000年左右的时段内，劳动力大规模外出打工之前，在扶贫工作队、村党支部和村委会领导下，整合村庄资源，合作起来实行坡改梯等农田基本水利建设工程，使耕地、水渠等生产资料扩量提质超历史水平。贵州著名的“大关精神”“黄大发事迹”，均源起于党建扶贫实践[5]。另一方面，党建扶贫还是一项参与式扶贫。从工作方法上看，党建扶贫具有典型的参与式扶贫特征。扶贫工作队如不与基层干部群众结合，就不可能有效地落实扶贫政策；而基层干部群众如无工作队的领导，亦很难形成统一的意志和行动来共同脱贫。自20世纪90年代以来，参与式扶贫被认为是贫困治理成功与否的重要标准。但从国际经验上看，国际发展机构在进行发展干预时过于强调当地人的“参与”,以至于出现了“参与”的“表象”[10]。中国的扶贫经验或许是个例外，原因在于党委政府主导的扶贫政策，其政策执行天然具有撬动基层组织和动员群众参与的特征。尤其是在党建扶贫机制下，不仅是贫困人口，包括贫困村的所有村民，都有可能参与到扶贫政策实践中去。

历史惊人相似。今日，党建引领基层治理已是各地基层治理创新的普遍共识。原因在于，与30年前相比，中国的基层社会面临更为严峻的空心化、原子化挑战；而基层治理任务却一点也不比过去轻松。总结经验，只有通过加强党的建设才能有效组织农民打赢防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治等三大攻坚战。

三、通过社会建设治理贫困

中国贫困治理的另一个特点是，它始终与社会建设联系在一起。在党和政府所宣传的脱贫致富的典型经验中，无不是社会建设成功的典范。孙著提及了塘约村这个案例，并将之作为党建扶贫的典型[2]251-267。但在笔者看来，塘约村的典型可能更能说明的是，社会建设是如何治理贫困促进村庄发展的。简单而言，塘约村的党建扶贫之所以可以发挥作用，在于党建与社会建设相结合，通过村社合一的方式将农民组织起来，从而有效衔接政府资源，提高市场竞争力，进而增强集体经济。在这个意义上，塘约村的脱贫之路，是社会建设之路。那么，在中国的贫困治理实践中，社会建设到底是如何发挥作用的？

农村社会建设主旨是重建村庄共同体。关于中国农村改革的设想，邓小平用“两个飞跃”作了形象说明：“中国社会主义农业的改革和发展，从长远的观点看，要有两个飞跃。第一个飞跃，是废除人民公社，实行家庭联产承包为主的责任制。这是一个很大的前进，要长期坚持不变。第二个飞跃，是适应科学种田和生产社会化的需要，发展适度规模经营，发展集体经济。这是又一个很大的前进，当然这是很长的过程”[11]355。邓小平是从社会主义本质要求共同富裕的角度来阐述农村改革实践的，而这亦是贫困治理的内在要求。它包括两个方面的内涵：一是贫困治理必须建立在社会生产力水平总体提高的基础之上；二是贫困治理意味着消除两极分化。无疑，中国农村的社会主义传统为贫困治理提供了极好的制度基础。其中，集体经济是这一制度的重要载体。

自20世纪90年代以来，中国出现了大规模的人口流动；尤其是进入21世纪以后，随着城市化进程的加速，中西部农村空心化的现象甚为普遍。从宏观上看，外出务工是解决中国农村贫困问题的决定性因素；但它也同时带来一个问题：村庄共同体的解体，使得留守农村的人口进一步陷入了“贫困的陷阱”。塘约村的道路说到底是一个重建村庄共同体的道路：首先，将村民吸引回乡，改变空心化的状况。和大部分中西部一样，塘约村亦曾是一个空心村，全村3 300多人口，外出打工达1 100人。趁着2014年洪灾过后村庄重建的契机，上级党委政府和村两委采取一系列措施吸引村民回乡创业就业，村民依靠自己的特长开起了理发店、修理厂、农家乐、运输车等。其次，通过发展集体经济，将村民组织起来。村庄有了人气，并不意味着“社会”。事实上，随着现代性进村，村庄原子化是一个普遍趋势，但塘约村通过加强党的建设，使得村两委成为村庄社会建设的主心骨。更关键的是，通过发展集体经济，将农民组织起来了，如运输公司有200人，建筑公司有800人，还有350名妇女组成的农业专业队。这样，村民成了命运共同体，村庄社会得以重建。再次，重塑村庄价值生产能力。村庄共同体的重要表现是村庄具有自主的价值生产能力，形成地方性规范。简单说来，村庄可以对美丑、对错作出判断，并有力回应，惩恶扬善。塘约村历来具有订立村规民约的传统。2015年为适应新形势，村规民约被改造成“红九条”，涉及村庄政治、经济、文化等各方面的行为准则。

通过重建村庄共同体，可以在最大限度上实现贫困治理。某种意义上，通过社会建设治理贫困，不仅有利于“发展”视角下的脱贫目标，提高贫困人口的生活水平及发展能力，还可以最大限度地提高贫困人口的获得感。具体而言，村庄共同体的建设，让贫困人口可以在无形中享受社区福利[12]，他们在人际交往中获得的承认，以及在社区命运共同体中获得的存在感，是物质意义上的贫困治理所无法提供的。

农村社会建设主要路径是发展村庄民主。理论界通常认为，强政府会产生一个弱社会。长期以来，中国的政治体制被“全能主义”等名词所概括[13]，认为政治机构的权力可以介入社会生活中的任何一个角落，社会自然就比较弱。实践可能比国家与社会的二元对立关系更为复杂。孙著指出，“强政府建设强社会”[2]200是可能的，事实上也是中国贫困治理的重要经验之一。即，贫困治理的关键是重构村庄发展的社会基础；贫困人口不是被设计和改造的对象，而是多元主体的有机组成部分。这一理念，恰恰与村民自治的制度实践相匹配。

前已述及，党建扶贫是贫困治理的重要机制。事实上，加强党的建设与发展村庄民主是一体两面。只有加强党的领导，才能有效发展村庄民主；反之，只有真正践行村民自治，才能实现党的有效领导。在村庄治理中，村党支部与村民委员会之间的“两委”关系并非竞争性关系，更多的是相互配合、相互监督、相互补充的关系，是大众民主和协商民主的有效结合。在通常情况下，农村党员是村庄治理的积极分子，党组织本身就是村庄治理的核心力量，党组织的群众动员作用是村委会无法代替的。具体到贫困治理中，无论是过去的区域扶贫、整村推进，还是当前的精准扶贫，都需要调动政府、社会、村级组织和贫困人口的积极性。

实际上，当前精准扶贫中的第一个环节贫困人口的精准识别，除了依靠客观的数据识别外，更需要依靠社区瞄准。而在操作过程中，社区识别的技术主要是通过村民自治中的“四议两公开”决策程序。“四议两公开”是村党组织领导下对村级事务进行民主决策的一套基本工作程序，是基层在实践中探索创造的一个行之有效的工作方法。①村党支部会提议。村党支部会提议，既是党的领导的具体表现，更是充分运用党建扶贫机制的体现。通常而言，党支部在提议之前，需要走访，做大量群众工作。就决策机制而言，对贫困户的提名权，表明了党在议程设置环节具有巨大优势。②村两委会商议。村两委会商议既是尊重村民自治，亦是民主集中制的体现。一般而言，村两委会成员都是村庄精英，在村庄内部具有广泛代表性。两委会商议，恰恰是协商民主的表现，可以兼顾民主和效率。③党员大会审议。党员是村庄政治和社会生活中的先进分子，审议村庄重大决策既是其权利，也是其义务。过去几十年，扶贫政策经过多次变化，党员对政策内涵的理解更为准确，也就更有利于准确执行扶贫政策。④村民大会或村民代表会决议。村民大会和村民代表会是村民自治的最高权力机关，由其决议贫困户及其帮扶政策，可以获得极高的合法性，从而保证扶贫政策执行。在“四议”基础上，将决议公开，将实施结果公开，就可以接受广大群众的监督。根据我们的调研，凡是经过“四议两公开”决策程序的贫困户识别及帮扶政策，在执行过程基本上都可以做到“精准”，从而最大限度地避免执行偏离，减少村庄内部矛盾。难能可贵的是，一些不尽合理的扶贫政策，恰恰是通过基层政策执行者因地制宜地发挥村民自治功能，从而避免了可能出现的负面后果的[14]。

当今中国的农村面临着多重挑战，这注定了农村社会建设之路还很长。值得关注的是，当前的精准扶贫工作，很可能为农村社会建设提供了契机。一方面，人们越来越认识到，脱贫发展的关键不在于外部施惠，而在于真正激发贫困户的发展积极性。尤其是随着精准扶贫的深入实施，人们越来越感触到生态、文化等根源对贫困的影响。在这个意义上，贫困治理绝无可能依靠外部的大量资源输入来达成，亦非一时之功，而是需要长期艰苦的努力，真正建立脱贫发展的社会基础才有可能。另一方面，随着精准扶贫的深入开展，社会建设的有效路径逐渐形成。比如，通过大数据比对等方法，大大提高了农村社会等可计算性，为将来的基层治理现代化提供了可能；通过持续高强度的运动式扶贫，一大批党员干部参与到扶贫工作中，锻炼了干部队伍，加强了党和政府与人民群众的密切联系，极大改变了政权的“悬浮”状态。当然，最为关键的是，到2020年全面建成小康社会之际，中国消灭了绝对贫困，这有利于进一步将剥削性的城乡二元结构改变为保护性的城乡二元结构，亦有利于缓解人民对美好生活的需要与发展不平衡不充分之间的矛盾。

四、余论

孙著尽管对贫困治理的中国经验颇有赞赏之意，但通篇看下来，却不乏批判意识。其中描述了运动式扶贫过程中的“扶贫羊”的故事。故事梗概是：某地山地养羊的产业扶贫搞了20多年，但一直未能发展起来。精准扶贫过程中，地方政府仍将山地养羊作为“亮点”。由于实际存栏数与宣传口径差距太大，为了应付各级领导，地方政府只好向周围地区的农户借羊。结果，因为这些羊经常被接，都认识了拉羊车的车牌号，一见到车就自觉顺梯爬入车厢[2]111。诸如此类的在精准扶贫过程中的形式主义问题，相信做过调研的人都能会心一笑。问题的有意思之处恰恰在于，尽管在政策执行过程中形式主义官僚主义等问题屡禁不绝，问题重重，但像贫困治理这样的国家治理实践，却又实实在在地创造了奇迹。

或许，一个合理解释是，任何制度运转，哪怕这一制度有极强的优势，都需要付出必要的成本。中国的贫困治理是党和政府主导的，它必然要通过官僚体系发挥执行政策。尽管人们对官僚制批评颇多，但至今为止人类社会或许还未能找到一个比之更有效的管理方法。在这个意义上，政府体系能够被动员起来全力推进贫困治理工作，恰恰是中国经验所在。某种意义上，运动式扶贫尽管有各种问题，但它在打破了科层制行政惰性，“集中力量办大事”等方面具有无可比拟的优越性。也因此，当精准扶贫从一般性的扶贫工作上升为各地的中心工作时，运动式治理的技术就会随之出现，与之相伴随的现象也会凸显出来。

在这个意义上，我们谈贫困治理等中国经验，并不意味着要遮蔽其教训。