社区基金会的兴起与基层社会治理共同体的建构：从参与主体多元到资源渠道多元

周晓梅 任雷

[摘要]社区基金会是聚焦社区公共事务解决的基金会形态。社区基金会注册成立的资质与流程、吸纳和管理捐赠资金的过程，以及最终的资助行为都需遵循《基金会管理条例》《慈善法》等相关法律法规的要求。相对于传统依赖行政层级自上而下的公共服务资源配置模式，社区基金会提供了多元主体参与社区公共事务解决的中介平台。而相对于一般的公共服务机构，社区基金会拓宽了公共服务的资源渠道，不再单纯依赖政府资源，公共服务从项目设计到最终实施都更贴近社区现实需求，最大程度上实现了公共服务资源利用效率和最终效益的最大化。同时，多元化的资金来源渠道也可以作为政府对公共服务投入的补充，在一定程度上减轻政府财政负担。以社区基金会为中心的公共服务生产、供给模式，实现了城市社区公共服务供给从“参与主体多元”到“资源渠道多元”的转变，是建构基层社会治理共同体的有益探索。

[关 键 词]社区基金会  参与主体多元  资源渠道多元  基层社会治理共同体

[作者简介]周晓梅（1974-），女，山东昌乐人，华东理工大学，研究方向为公共管理与社会治理;任雷（1989-），男，河南安阳人，华东理工大学，助理研究员，研究方向为社区治理与社会组织。

[中图分类号]C916    [文献标识码]A    [文章编号]1008-7672（2019）06-0088-08

改革开放以来，我国城市社区治理模式经历了从“单位制”到“街居制”，再到“社区制”的渐进转变历程。在这一历程中不断涌现的各类新型公共服务需求，成为社区治理体制不断向前推进的主要动力，也倒逼服务供给由“单位”“街居”承担，发展到当前社会组织通过“政府购买服务”的途径参与公共服务供给的多元主体共同承担，从而形成新的社会治理共同体。

社区基金会作为一种聚焦社区公共事务的新型慈善组织形态，近年来频繁出现在各地治理实践中。2014年3月，深圳市出台《深圳市社区基金会培育发展工作暂行办法》，规范和鼓励基层慈善公益类社会组织的发展。上海市紧随其后在2014年市委“一号课题”调研成果“1+6”文件中提出：“在街道、乡镇层面探索建立社区发展基金（会）”。中央和地方的政策倡导与制度规范助推社区基金会进入快速发展阶段。至2018年5月，全国已经注册成立81家社区基金会（如图1所示），除了之前的深圳市和上海市，成都、南京、重庆、北京等地也相继出台相应的政策措施，规范和推动社区基金会的发展。社区基金会为何会在近年来获得地方政府的青睐并得到大力推广？本文将社区基金会置于我国基层公共服务供给模式的演变框架下，通过考察上海、深圳、成都等地社区基金会的发展现状，思考以社区基金会为中心的社区治理新突破。

一、 文献回顾及问题提出

当前关于社区基金会的研究主要集中在以下三方面：一是对现阶段在我国发展社区基金会的价值与意义的推介，有学者认为社区基金会在推动社区自治方面有积极作用，？譹？訛且可以提供一种非官方的福利供给渠道，满足某些弱势群体的福利需求。？譺？訛这类研究对社区基金会能够在国内落地实践起到了很好的推介作用。二是关于社区基金会类型与发展策略研究，如徐家良、刘春帅、周如南等研究了不同主体的行动策略，根据社区基金会出资和实际运营过程中的影响力，将国内现有的社区基金会划分为政府主导型、企业主导型、居民主导型三种类型，？譻？訛这三种类型也是当前学界和实践界对社区基金会的主要分类标准;章敏敏、夏建中则在参考美国社区基金会银行模式、混合模式及聚类模式三种运作模式的基础上，结合我国实际情况，认为聚集模式才是适合我国社区基金会发展的模式。？譼？訛三是对社区基金会功能研究。此类研究重点关注社区基金会“资源链接”的效能，考察其整合政府、市场、社会等多元资源的作用，？譽？訛及在整合各类服务资源的基础上对社区现实需求的回应。？譾？訛

国内社区基金会研究以国外经验介绍和国内实践案例分析为主，聚焦社区基金会的生存发展策略，但针对社区基金会快速扩散动力机制的专门研究较少。有研究提到了社区基金会在国内快速扩散的三点动因：一是在传统慈善向现代慈善轉型的发展战略下，慈善本地化成为重要探索方向;二是社会组织参与社区治理的空间增大，需要更多元的资源支持;三是政府在社区社会组织培育层面，将社区基金会视为新的培育机制和平台。？譹？訛但这些研究最终还是落脚在社区基金会的发展策略上，没有对社区基金会快速扩散背后的动力机制进行专门研究。

本文将社区基金会发挥作用的机制置于我国城市社区公共服务供给模式的演变历程中考察，发现社区基金会是作为“社会治理共同体？譺？訛”的主体之一，参与到城市社区公共服务的供给中。敬乂嘉指出当前我国政府与非赢利部门的合作治理主要通过“政府购买服务”的方式，这实质上是一种“委托-代理”的合同治理模式。政府作为公共服务资源（资金等物质性资源）的供给方，享有对服务外包合同的剩余控制权;而社会组织往往因为对政府的“资源依赖”倾向于同政府建立并保持良好的关系，并且可以容忍政府的过度干预。？譻？訛这种合作形态之下，社会组织作为公共服务供给者的角色得以实现，但却由于资源限制而不得不成为政府的附属，这种合作方式难以真正发挥社会组织在公共服务生产上的专业性，社会组织在很多情形下只是作为政府所承担的公共服务的分担者。

社区基金会作为基金会的一种类型，打破了政府作为单一资源方的限制，在政府资源之外，积极拓展企业、基金会以及个人等多元化的资源来源渠道，将合作治理由“参与主体多元”进一步向前推进到“资源渠道多元”的深度，使社会自我治理真正获得与政府平等合作的地位成为可能。下文将通过对我国城市社区公共服务供给模式的演变历程的回顾，及以社区基金会为中心的公共服务供给模式的现实效能呈现来对这一议题展开论述。

二、 街居承担到政府购买服务：社区公共服务供给模式的变迁

改革开放以来，我国城市公共服务的供给模式经历了两次变革：第一次转变是公共服务的提供者由“单位”转移到“街居”。20世纪80年代开始的以“国企改革”为核心的城市管理体制改革，使极具社会统合力的“单位制”趋于解体，单位办社会的领域急速缩减，原来的单位人员回归社区。为实现有效的社区管理，各地先后进行“两级政府、三级管理”改革，“街居”权力得到强化，成为公共服务供给的主要承担者。在这一过程中，政府希望通过强化基层权力增强社区公共服务的供给能力，因此，关键的制度性资源和配置性资源主要依赖行政层级自上而下的调拨。？譼？訛（如图2所示）。

随着改革开放深入推进，经济、社会的结构性变迁对社区公共事务的影响愈发明显，刚性的服务需求识别机制和僵硬的服务供给能力使街居面临越来越繁重的治理负担，政府作为唯一供给主体的“一元化”福利供给，越来越难以满足日趋多元化、复杂化、动态化的社区需求。另一方面，随着改革的深入，社会活力不断增强，在社会服务的生产上呈现出比政府更贴近群众的优势。政府开始有意识的培育社会组织，接纳社会组织参与社区公共服务的供给。与此同时，受西方新公共管理改革的影响，“政府职能转移”“建设服务型政府”日趋成为我国政府管理体制改革的重点。在公共服务供给领域，受“取消公共服务供给的垄断性”“政府业务合同出租”等理念的影响，自20世纪90年代中后期，上海、深圳、北京等地率先开始政府向社会组织购买服务的实践探索，并逐渐向全国扩展。2009年，上海又率先进行了大规模的社区公共服务竞争性购买，这些探索推动了城市公共服务供给模式的第二次变革：供给主体由政府一元发展到政府、企业、社会多元，进而形成“政府购买服务”为主要表现形态的政社合作治理格局。？譹？訛这一合作形式有效缓解了政府公共服务供给能力不足的困境，并在很大程度上推动了社会组织的发展。这一阶段最主要的贡献在于突破了基层公共服务供给中“街居”作为单一主体的局限，出现了“街居”之外的企业、社会组织等多元服务供给主体。但是，经过多年发展，政府购买服务的方式也出现诸多问题：

一是社会组织发育不充分，依附性强。？譺？訛我国社会组织的发展受制于国家发展战略。改革开放以来社会组织重获发展，很大程度上是政府出于回应社会自治呼声的被动行为。在政府购买服务中，许多承接服务的社会组织都是政府为了能够“花放心钱”而由政府直接推动成立的，社会组织对政府有极强的依附性。

二是服务合同的不完全和信息的不对称，政府面临沉重的合同监管负担。政府购买服务中，政府与社会组织形成的是一种委托代理关系，？譻？訛在这样的委托代理关系中，政府需要对服务合同进行监管，这对地方政府是巨大的挑战。

三是服务项目可能是以行政目标为导向，从而偏离社区性。在合同实施过程中，政府十分重视合同指标的跟进，并时刻以管理者姿态来干预社会组织的“偏差”行为。政府的规制和社会组织的适应性策略带来的结果是：在服务递送中并非以服务使用者的需要为本，而以评估指标为导向，？譼？訛带来的最终结果是服务项目社区性的偏离。

政府购买服务的方式造就了多元化的公共服务供给主体，但并未改变政府作为服务资源唯一供给主体的现实。突破这一困境的关键在于开拓多元化的资源供给主体，这也是构建社会治理共同体的重要目标之一。但我国当前公共服务领域的资源配置存在以下三方面的制度性约束：一是全能国家的治理传统下约束了社会的发育，政府本身也对社会组织参与公共事务心存芥蒂;二是企业社会责任未形成科学合理的释放机制，社会捐赠不足;三是国外资金（如大型基金会）进入受限。从国家来说，面临着两难选择，既需要开拓资源来源，减轻自身负担，但又担心市场和国外资源带来的不可控性。在这种情况下，社区基金会应运而生，社区基金会与镇一级政府组织相联系，立足社区，又能以基金会的形式进行资金资源运营，支持社区范围内的活动，成为政府突破当前困境的新选择。

三、 社区基金会：资源渠道的拓展与社会治理共同体的中介组织

（一） 注册资金来源多元：撬动区域利益相关主体参与社区公共事务

《基金会管理条例》规定：基金会是指利用自然人、法人或者其他组织捐赠的财产，以从事公益事业为目的，并按照条例的相关规定成立的非营利法人。因此，社区基金会的“聚财”模式同一般基金会相仿，接受多元主体的资助和捐赠。国内较早关注社区基金會的徐宇珊认为，社区基金会要做三件事：资金筹集、资金管理、资金使用。？譽？訛积极拓展政府之外的资源是社区基金会资源动员的首要策略，撬动了政府之外的社区利益相关主体的资源注入，同时也在很大程度上激发了相关主体参与社区公共事务的意识。

对上海市8家社区基金会注册资金来源的调查显示，4家社区基金会的注册资金吸纳了政府之外的捐赠。有些街道动员能力强，辖区内企事业单位实力也强，辖区内资本很容易被激活。江浦社区基金会在街道前期宣传动员的基础上，由辖区内文通集团、宣茂投资、明源经贸等四家企业共同筹资200万成立;延吉社区基金会突破地域的限制，在基金会筹备阶段由街道领导牵头，与深圳桃源居基金会达成合作意向，最终以桃源居的支持为基础，撬动了辖区内泰鸿房地产经纪有限公司等12家爱心企业，筹措505万元原始注册资金。可见只要政府方宣传动员措施得当，区域内的社会资本很容易被激活并形成合力（如图3所示）。

深圳、北京等地的社区基金会也都具有相同的发展轨迹。北京首家社区基金会——思诚朝阳门社区基金会，由中国民间组织合作促进会、桃源居公益事业发展基金会、南京爱德基金会及朝阳门街道办事处共同筹资400万元注册资金发起成立。

在筹资过程中，政府凭借公共利益代表的身份，或者以一定比例的“出资”撬动辖区内企事业单位的资金，进而依托社区基金会的协商和扶持机制调动辖区各类主体承担相应社会责任。

（二） 多渠道筹集运作资金，提升社区自我造血能力

传统的公共服务资金多由政府“输血式投入”，缺乏“造血式生产”的可持续发展机制。社区基金会作为基金会的组织形态，资金筹集、管理和使用是最基本的职能定位。同一般基金会的筹资策略相仿，社区基金会利用多渠道筹资，不断扩大社区公益“资金池”。

成都市2011年底开始在全市社区“三圈层”配比“城市社区公共服务和社会管理专项资金”（简称“公服资金”），2012年由市民政局、市财政局联合出台《成都市城市社区公共服务和社会管理专项资金管理办法》，全面建立城市社区公共财政制度。“公服资金”由市级财政统一拨付，各区（市）县政府结合本级预算，统筹安排给城市社区专项用于定额补贴以居民为主体参与社区自治，通过协商达成共识并采取集体行动解决公共性议题满足社区成员共同需求的资金。公服资金是专项自治经费，专款专用，按照人口比例，“三圈层”直接配比到每个社区，极大地提升社区治理的能力和基层公共服务的水平。但这种财政资金转移支付的方式需要政府财力的持续支持，带来财政压力。在访谈中，当地政府主管部门谈到正在计划筹建的社区基金会时，一个基层干部直言：

“意图之一是希望以社区基金会的形式替代政府的公共服务资金”。

如何突破这一困境？成都又探索将社区公共收益纳入到社区发展基金，作为面向社区公共服务的专项资金。2016年7月，成都市慈善总会与成都幸福家社会工作服务中心共同成立首家公益慈善综合体——微爱公益慈善超市。超市盈利的20%用作社区发展基金，在慈善总会设立社区服务专项基金，用于社区困难群众的帮扶和志愿服务的开展。一个社会组织的负责人这么说：

“未来社区基金会设立后将由社区基金会来吸收并承担具体的运作”。

2018年3月，四川黉门宜邻居民服务有限公司成立，作为成都首家服务社区居民的社区公司，公司定位为“混合制社会企业”（国有成分50%以上），直面社区居民日益多样化的需求，解决企业不愿意做、政府无足够精力兼顾的问题，实现社区的“自我造血”。访谈了解到，黉门社区公司的成立有一定的“政治任务”意味，负责人有如下表述：

“市领导在武侯区调研座谈会提到“当前城市社区发展缺乏资金，社区应增强自我造血能力”，后直接指示黉门社区书记在全市开展社区公司试点工作，通过社区公司‘将社区服务搞起来，让社区活起来。黉门社区公司的章程规定：将盈利的20%用来成立社区基金会，鉴于社区基金会还没有成立，这部分资金暂时放在武侯社区发展基金下成立黉门社区服务专项基金。”

微爱慈善超市和黉门社区公司都计划将社区公共收益放到社区基金会，再回馈社区，成为社区基金会可持续资金来源渠道。政府在两者成立过程中给予了极大的扶持，通过试点探索社区自我造血的有效模式。

（三） 社区需求为导向，公共服务项目更有针对性

政府购买服务是当前基层公共服务的主要供给方式，政府在购买服务过程中具有治理与权力延续的双重逻辑，因此政府购买服务的项目要求和评估指标经常以行政目标为导向，使得作为承接方的社会组织在服务项目的实施过程中不得不受制于政府评估指标，导致服务项目偏离社区的实在需求。而社区基金会作为一个独立法人组织，政府只是作为出资方，服务项目的征集、设置和实施的决策权在理事会。《上海市社区基金会建设指引（试行）》提出：社区基金会资助或开展公益项目，除捐赠方有明确指定意向外，应在确定前通过区域化社区党建平台、社区代表会议、居民会议和社会组织等多种方式，广泛收集社区需求信息，充分听取社区各方建议和意见，确保公益项目符合社区发展需要。使服务项目更加贴近社区现实需求是政府推动社区基金会发展的重要动因。陆家嘴社区公益基金会时任秘书长提到：

基金会成立之后打造了6个执行类项目，排在首要位置的便是“社區需求调研”。项目基本思路是由基金会牵头对小区深入走访调研，并在走访后与社区单位、社区公益组织、街道深入沟通，最终发布了《陆家嘴社区需求调研报告（2015）》，系统分析了陆家嘴目前的社区状况与需求特点，为后期公益项目设计与筹集资源指明了方向。

洋泾社区基金会在社区专项基金的使用过程中，由居民组成委员会，定期接受公益项目和活动资金申请，组织公开评审，决定哪些是最符合本社区需要和意愿的公益项目和活动，并直接参与项目实施过程的监督，基金会按照委员会评审结果拨付资金，将资金用到真正需要的领域。这种自下而上资金使用的决策和实施机制，有效解决了以往政府购买服务项目社区性不足的问题。更为重要的是，作为社区公共服务最直接的利益相关者，社区居民得以参与到社区事务的决策中。社区基金会自下而上的资金使用决策机制，确保了社区居民在服务项目设计中的发言权，这对社区治理体系的革新是一个很好的尝试。

社区基金会以理事会为核心的治理结构和“捐赠人说了算”也是社区诉求达成的保证。深圳市南山区蛇口社区基金会的决策机构是捐款人大会，通过《捐款人公约》来约定治理结构及基本运行规则。蛇口社区基金会的年报显示，基会的捐款人代表共有3类：一是当届理事会的理事和监事;二是大额捐款人，捐款额在1万元以上;三是小额捐款人，每位小额捐款人代表接受其他5位小额捐款人委托。通过这种方式，基金会所有捐赠者都可以表达意见建议，社区范围内的企事业单位、社区社会组织、社区居民、专业人士等都可以通过这一机制参与到社区基金会大政方针的决策中。基于此，社区生态被激活，推动了社会治理共同体的建构。

（四） 改善社区治理关系，形成以社区基金会为中介的新型合作关系

当前社区治理场域聚集了居委会、业委会、物业公司、社会组织等诸多主体，如何协调整合各方力量一直是政府探索的重点。各类议事会、联席会议等协商性会议在形式上涵盖了社区治理的利益相关者，但实际效用的发挥往往不尽人意。根源在于居委会一直处于社区治理体系的核心位置，在各方视野中，居委会的身份定位一直是基层“准行政组织”，高度依赖行政资源。而旨在实现居委会“去行政化”的“议行分设”“居站分离”等改革，剥离了居委会的行政事务后，也使其面向社区各方力量的“合法性”削弱，权威大打折扣。？譹？訛

突破这些困境的关键在于认识到社区治理是一个多层次的治理体系。面对越来越多样化、复杂化、动态化的社区治理需求，要积极引入并发挥社会多主体力量共同参与社区公共事务。当前国内社区基金会普遍采用“理事会—秘书处”为核心架构的内部治理结构，理事会作为社区基金会的决策机构，秘书处为执行机构。《上海市社区基金会建设指引（试行）》明确指出：“社区基金会理事人选应体现社区代表性，主要由捐赠人、发起人、基层群众性自治组织代表、社区居民代表、社区单位代表、社区社会组织代表，以及街道（乡镇代表）等组成”，涵盖了社区治理相关的各利益主体，各个主体都有话语权。而在基金会事务的决定权上，它也有明确规定：“公益项目由理事会审议决定。”在社区基金会的这种治理结构和决策机制下，政府代表只是理事会的决策主体之一。上海市洋泾社区基金会第一届9名理事中只有一位街道副调研员作为政府代表，其他均来自驻区单位、热心公益的居民和白领等。街道领导非常强调这一点：

“目的就是想让基金会独立，不依附街道，自主运作”。

作为政府主导型社区基金会的代表，洋泾街道对洋泾社区基金会的扶持并没有出现以往政府对社会组织“一管就死”的情况，反而渐渐转换为基金会对社区公益的“反哺”。洋泾基金成立之后连续两年承担了洋泾街道“自治金？譺？訛”项目的运作，为突破以往政府依托行政线条自上而下进行资金拨付的弊端，洋泾社区基金会建立健全自下而上的自治议题和项目形成机制，设计了立项、申请、评审、执行、评估的规范化流程，有序引导居民全程参与自治事务。资金使用过程中决策主体更加多元化，自治金项目由专家和居民代表把关，更在项目策划、立项、实施和结项全过程，请专家培训项目负责人，鼓励居民参与项目策划和申请，提升居委会的专业化水平，提高项目受益面、参与度和透明度。社区治理的各利益相关主体得以参与到决策的前端，不再以政府行政组织为决策中心。2013年，社区提交47个项目申请，申请金额33.1万元;2014年，项目申请增加到75份，申请金额达到70万元。

洋泾社区基金会的行动过程改变了传统的以居委会为最终执行主体、自上而下的社区公共服务项目落地流程，而形成一种自下而上、调动多主体参与的项目生成到落地的机制，这一过程中不同主体积极展开对话，贯穿项目实施各环节。

四、 结论与思考

城市社区公共服务的供给由传统依托“地方政府—街道—居委会”层级的“政府一元供给”为主，逐渐过渡到当前以“政府购买服务”为主要表现形式的政府与社会组织合作多元供给为主。通过面向社会购买服务，政府在一定程度上缓解了公共服务供给不足、政事不分、服务专业化水平和效率低下的问题。？譹？訛政府购买服务的资金成为社会组织生存与发展的重要资金来源，推动了我國社会组织的发展壮大。但公共服务供给主体由一元到多元的转变并没有改变政府作为唯一资源掌控者的实质，政府对服务项目执行有绝对话语权，由此带来诸如公共服务项目社区性偏离、社会组织自主性不足等问题，影响公共服务项目成效。

应当意识到社区治理要形成一个社会治理共同体，强调在党的领导下政府、社区、企业、非营利组织、居民等之间的共建共享的治理过程。社区基金会对公共服务供给的参与，开辟了多元化的资金资源渠道，不再单纯依赖政府“输血式投入”，保证了以社区基金会为中心公共服务供给体系的自主性;构建了多主体共同参与的内外部治理结构，调动了区域利益相关主体参与社区公共事务的积极性，且在其治理结构中有政府代表的参与，保障社区基金会的行动方向与政府政策方针的一致性;遵循了以社区需求为导向的基层社区公共服务需求识别机制，公共服务的供给方向和方式更具针对性，真正满足居民的现实需求。这些突破和革新共同促成了以社区基金会为中心的新型公共服务供给格局的显现，也体现我国政府与社会组织合作治理关系的深度发展：社会组织从只是作为“任务量”的分担者，进一步获得与政府平等合作的身份和地位。促成这一系列利好的动力机制便是社区基金会发挥作用的机制，即社会组织参与公共服务供给的资源来源渠道的多元化，以及社会组织成为社会治理共同体的重要主体。

（责任编辑：亚立）

Abstract Community foundation is a form of foundation focusing on solving community public affairs. It provides an intermediary platform for multiple subjects to participate in community public affairs， compared with the traditional public service resource allocation mode： “top to bottom” administrative level. Different from other general public service organizations， community foundations expand the resource channels of public services， no longer solely being dependent on government resources. Public services， from project design to final implementation， are much closer to the practical needs of communities， maximizing the utilization efficiency and ultimate benefits of public service resources. At the same time， diversified sources of funds are good supplements to the governments investment in public services， thus reducing the financial burden of the government to some extent.

Key words community foundation; diversified participants; diversified resource channels; grass-roots social governance community