论农村土地流转有序推进的几个环节

周丽

要做到农村集体土地流转，特别是集体建设用地流转平稳有序，循序渐进，就必须在顶层制度设计上考虑全面，兼顾效率与公平。在操作层面需要形成引导激励约束机制，发挥宏观主体与微观主体两方面的积极作用，确保集体土地流转改革创新取得预期成效。

——在决策层面上

一是做好土地确权工作。国土资源部、财政部和农业部联合下发了《关于加快农村集体土地确权登记发证工作的通知》，要求完成农村集体土地所有权证的确权登记发证工作，这项工作意义重大，涉及广大农民切身利益，对农村经济社会发展影响深远。通过农村集体土地确权登记发证，依法确认农民土地权利，强化农民特别是全社会的土地物权意识，有助于解决农村集体土地权属纠纷，在城市化、工业化和农业现代化进程中切实维护农民权益。当然，由于历史遗留及法制缺位等原因，在农村还存在一部分权属不清、存在纠纷的集体土地，甚至有些土地没有任何使用许可而长期被占用开发，处理起来非常棘手，既要凸显公平正义，强调依法合规，又要顾及历史遗留、现实情况与社会稳定，尤其是在集体建设用地即将入市的巨大利益诱惑下，一些人有可能会铤而走险，这些都给土地确权工作带来了不少困难，解决起来需要在法律与现实之间寻求平衡，必须下一番工夫。

二是要适时修订调整相关法律法规。法律修订调整是集体土地流转利益最权威和恒久性的制度保障，也是构建城乡统一建设用地市场的法律保障，有许多工作要做，比如现行《土地管理法》第四十三条“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”和第六十三条“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”等条款均须做出相应调整或修改，从而为集体建设用地上市提供法律依据。此外，法律应对征用农村集体土地规定更加严格的限定，非经法律认定的公共紧急突发事件、战争或国家重大公共基础设施建设外，一般情况下不宜再征收农民土地，而一律改为使用权市场转让。

三是在規范清理的前提下实行集体建设用地流转与国有土地流转并轨。众所周知，为保护耕地，少占或不占农田，依据《土地管理法》，农村集体建设用地不在城市住宅建设土地利用规划之内，然而现实中农村集体经济组织和乡镇政府及村委会或是利用集体土地建造厂房“反租倒包”，或是对集体土地“以租代征”以逃避监管，乃至利用宅基地甚至农田大量建造出售“小产权房”，既未履行任何国土规划利用审批手续，也未缴纳相应的土地出让金。如果对此类现象没有说法而无差别地将全部集体建设用地并入国有土地或房产交易市场，那就意味着之前的一系列违规违法行为合法化，这不仅严重冲击合法的土地市场和房地产市场，导致国家损失巨额税费，而且对正规土地承租者和房地产纳税人（包括开发商和购房者）来说也是不公平的。所以，作为集体建设用地与国有土地交易并轨的前提条件，应该是违法出租、转让或违法开发的集体建设用地必须补交相关税费，中止违法交易并依法补办手续后方可上市交易。对已出租或出售但无力或拒不缴纳有关税费的集体土地和“小产权房”，不予办理相关证照，严禁上市交易，情节严重者依法向人民法院起诉解决。

四是要从审批监管向市场监管过渡。伴随农民承包田流转的逐步规范和集体建设用地入市，政府对农村土地的监管也应逐步从单一的行政审批监管向登记注册、登记变更、登记交易、缴纳税费等市场环节的全程监管转变，在转变的过程中简政放权，如将规划建设用地的逐次审批逐渐改为一次性审批，同时对农用地的非农变更实行更加严格的审批加动态监管，完善集体建设用地流转与耕地复垦挂钩制度，确保承包田、林地、草场、流域等农地在集体建设用地上市后不会被再度侵占、掠夺。

五是要逐步形成市场定价的土地使用权转让机制。伴随农民承包田流转的逐步规范和集体建设用地入市，政府也不宜再对集体土地流转设定最低保护价，不宜把“同权同价”绝对化，而是应当依法给与同等机会，引导、扶持市场定价机制体系的形成，让市场在集体土地流转过程中发挥决定性作用。

六是调整财税收入分配格局。伴随集体建设用地入市和部分农民承包田的资本化运作，对农村地区基础设施和公共服务需求将日益增加，相应地，集体建设用地流转的税费收入亦应通过制度设计留给基层财政一部分，籍以通过集体建设用地流转形成基层财政较为稳定的财源，缓和目前基层政府运转困难的尴尬局面。

——在微观操作层面上

一是完善集体土地流转的民主监督程序。作为对集体建设用地上市的配合措施，应引导形成更加严密的民主程序，特别是整体连片的承包田以入股方式流转、集体建设用地流转及集体土地流转收益分配处理的民主程序，维护农民的合法权益和国家利益。如任何未经集体经济组织成员2/3以上同意的土地流转不仅无效，而且应对相关责任者追责。同样，对通过审计查出集体土地流转收益未提取公积金和公益金的，要做出相应处罚并责令改正;对过去村屯债务应在集体土地流转后的收益分配中做出妥善安排，拒不安排的禁止进行任何新的交易;对农民个人转让承包田使用权收益强制补足社会保险费用。

二是推广合同管理。针对过去普遍存在的农民承包田流转随意现象，应在《土地承包法》基础上制定相应细则，明确监管责任，统一农民承包土地的流转程序，逐步推广合同管理，规范农地在农业生产范围内的流转，妥善保护耕地，切实保护合同各方合法权益，确保农地流转平稳有序。

三是规定集体经济组织成为集体土地流转的主体。面对集体建设用地即将入市，应改变过去乡镇政府或村委会直接参与集体土地流转，特别是集体建设用地流转的越位现象，而应激励、引导农民建立、重组或完善集体经济组织，而基层政府则专注服务。无论是以入股方式流转的农民承包田，还是集体建设用地，均应通过农民集体经济组织作为主体实施，这样有利于提高效率，也有利于改变农民在市场交易中的弱势群体地位。

四是构建第三方审计和评估体系。在政府逐步退出对集体土地流转的价格干预后，应逐步扶持形成诸如会计事务所、土地事务所、投资公司、律师事务所等社会第三方评估体系，给予登记注册等合法经营资格，依法承认其评估文件的权威性，依法处罚弄虚作假的评估机构，以制度化规定要求第三方机构介入集体建设用地流转，甄别集体建设用地和集体经济组织的债务纠纷，保护农民和有关各方的合法权益，维护市场秩序，形成集体土地流转的良性机制。

（作者单位：152000黑龙江省绥化市北林区农村合作经济经营管理站）