双创用地政策的政治经济学评论：政策评述、实践分析及未来路径探讨

涂开均

一、问题的提出

土地在任何社会的经济发展都起着至关重要的作用，都是生产力发展所需的最重要的要素之一。马克思在《资本论》中认为，资本主义地租的演变是来源于前资本主义社会发展过程中的各种地租形式。最开始的形式是劳动地租，这种形式下的地租和剩余价值是相一致的。劳动者的无酬劳动全部成为土地所有者的地租，这种形式是全部剩余无酬劳动，而不是利润。由于上层建筑反作用于经济基础，因此这种劳动地租是基于当时社会政治制度背景下的人身依附关系。劳动者被束缚在土地上，人身是不自由的，是一种真正的依附农制度[1]。经历了依附农制度下的劳动地租后①，地租发展为产品地租，这一阶段的地租形式是封建生产方式行将解体而资本主义生产方式开始出现阶段的地租形式。在马克思看来，这一阶段地租得以存在的力量是已经具有资本主义性质的法权关系，是一种间接的强制，而非如“鞭子”一样的直接强制[2]。由此可见，在劳动地租阶段驱使直接生产者提供地租(全部剩余劳动)的是鞭子(即直接强制)，在产品地租阶段驱使直接生产者提供地租(全部剩余劳动)的则是法律了。世界进入资本主义时代之后，地租就表现为货币地租了。“土地所有者和资本主义租地农场主……是单纯的货币关系和契约关系。资本主义社会最后的地租形式是货币地租。”[2]由此，这种地租的演进关系如下：鞭子之于劳动地租→法律之于产品地租→契约(货币)关系之于货币地租。

地租作为《资本论》重要的理论工具，它对我国当前的土地管理体制、土地政策同样具有理论指导和实践检验作用。正如有的学者(于洋，2015)认为，新中国的企业家仍需要向土地所有者(国家或集体)缴纳一定的“地租”，但这种地租不是资本主义生产关系下具有剥削关系的地租，而是用于国计民生和社会保障的返还于社会的“地租”[3]。在当前我国传统产业中低端产能过剩、库存过多而出现经济下行的大背景下，我国经济发展的新的增长点就是支持发展新产业新业态。新产业新业态发展的水平高低，影响着我国在世界竞争中的地位高低，这也是当前供给侧结构性改革中发展高端产业、升级产业结构的要求之一。落脚到最后，就需要在土地落实上支持新产业新业态发展的双创用地政策②。同样的，各地土地管理部门也出台了相应的操作性政策，以支持地方经济新产业新业态的发展。那么，从政治经济学视角看，我国双创用地政策的特点是怎样的？成都市的双创用地政策又是如何实践的？这对全国的双创用地政策落地有何路径指示意义？基于这些问题，文章试图做出如下回答。

二、双创用地政策的特点分析

(一)用地布局高度集中融合

从《意见》来看，文件中对用地布局的要求是“园区集中为主”，并且要求新产业新业态要产学研一体化深度融合[4]。当前我国工业化、城市化进程的加快对土地的需求不断上升，而土地自身所具有的稀缺性和不可再生性特征以及当前中国又处于人多地少的现实制约中,直接导致了城市建设用地紧张,成为了当前经济发展的上升瓶颈。从土地资源管理的有效性角度来看，将有限的土地资源尤其是城市建设用地资源分配到城市建设无限的空间需求上来，可以合理规划城市用地布局，实现城市土地的最大化最优化利用。

从这个角度来看，《意见》从整体上明确了双创用地政策的出台背景、要求和约束条件。马克思政治经济学在地租理论中阐述，在资本主义条件下存在着地租，土地被私人所占用，并且由于土地是有限的稀缺资源，土地所有者为瓜分剩余价值，通过将土地使用权转移出去，以获得货币地租，实现剩余价值的平均利润化。社会主义社会同样存在着地租，但不是由农业资本家或私人地主获取，而是由国家统一进行地租的征收，以此实现资源的再分配。我国土地所有制是全民所有制和集体所有制相结合的土地公有制制度，存在着所有权主体和使用权主体的不一致性。因此社会主义初级阶段的地租就有不同的主体(政府和村级集体组织)。虽然其存在形式与资本主义地租同属于契约关系和法律关系约束下的货币地租，但其性质与资本主义地租是截然不同的，主要在于地租收取的出发点和未来利用方向不同。因此，节约集约利用土地，让用地布局高度集中，能够保证土地利用，能够为新产业新业态的使用发挥出最大化效益。

(二)用地类型功能混合多样

《意见》第二部分指出，认为要促进各类行业的发展从低级转向高级，且通过制造业与文创类、科技服务类、研发类、信息技术类、软件开发类等企业的合作，实现新产业新业态的发展。从事这些行业的企业，都可以申请土地资源的特殊利用方式[4]。同时对于创业创新平台的建设、“互联网+”行动计划的实施以及科研院所企业的转制改革，都提出了具有针对性的改革意见。程恩富(2007)认为，基于现代马克思主义经济学中“资源和需求的双重约束假设”[5]，要实现新产业新业态的发展，也就存在着两重约束，主要表现在以下两个方面。

一是从假定对称来看，当目前城市土地资源有限时，暗含的是当前时间背景下新兴企业新兴业态在城市中的用地资源需求，这就产生了资源需要约束；二是从需要满足层面来看，新业态新产业发展的需要在一定条件下是有限的，而且在市场经济中能够实现的需要更是与当前这些产业业态的实际支付水平相差甚远，大部分新产业是属于创业型的小微企业或处于转型升级期资金链紧张的企业。《意见》中通过运用科技和管理的改进手段、有效需求合理需要总量与土地资源的科学调节途径以及土地资源的高效配置，来不断满足新产业新业态的需求，催生了《意见》即双创用地政策的出台，整合了当前城市土地资源约束和促进新产业新业态发展需要之间的二重矛盾。

(三)用地环境多元个性化

从马克思对人类社会对环境的利用研究和对资源的开发研究来看，在资本主义生产方式中无产阶级面临的苦难就来源于多重环境利益受到损害，农业发展所造成的肥力枯竭、环境污染，不仅影响当代人的切身利益，而且对人类后代的环境利益也造成了挑战，这促使了马克思的环境利益思想的形成。

一是人与自然和谐的思想。恩格斯认为人在自然界中是与自然环境相互发展的，人对自然界的破坏，最终都将会“报应”在自己身上[6]。同样的，对于土地这一自然资源的利用，如果是超载的过量的利用，最终都将会导致土地资源的枯竭。新产业新业态由于其产业自身的环境和谐性和低端能耗性，对自然界的利用是长久和科学的。从《意见》来看，用地环境保证多元化个性化，主要着眼于从研发、高技术服务为主要内容的高端技术人才的土地供应和使用，更加注重引进高环保、低能耗的产业和业态，以保证产业对土地的科学利用、永续开发。二是以人为本的思想。马克思恩格斯对当时处于资本主义生产方式中的工人阶级所处的极端恶劣状态予以极大关心和同情，工人阶级因自身的环境权益被剥夺和侵害，使工人阶级不仅在法权上失去了正当权益，而且也失去了自然权益。在马克思看来，这是由于资本主义社会化大生产所造成的工人的物质贫困和自然权益贫困，对工人身体造成了摧残和精神损害。《意见》第十三条中指出，“单一生产功能的开发区、产业集聚区，可按照统一配套、依法供应、统筹管理的原则，在符合城乡规划的前提下，适当安排建设用地用于商品零售、住宿餐饮、商务金融、城镇住宅等建设，推动相关区域从单一生产功能向城市综合功能转型。”[4]这是保证开发区、产业集聚区中人的各种生活生产需求的满足，保证以人为本，实现多种功能的综合实现。也是从马克思恩格斯基于环境利益的考量，是马克思主义政治经济学的中国现实实现。三是五大发展理念思想提出要有“创新、协调、绿色、开放、共享”思维，对当前我国的土地政策改革和试点也同样具有指导性的意义。马克思主义政治经济学认为，土地的不当利用会造成土地衰竭，会危及到子孙后代的生存。为了保证人类能够世世代代在这片土地上生存的需要和权利，需要从合理开发、永续利用的角度考虑对土地的开发。双创土地政策就是在这种背景下出台的，它符合马克思主义的生态发展思想——环境利益的代际公平分享。

(四)用地期限的不确定性

从研发到孵化再到产业化是每一种新产业新业态的发展过程，尤其在中小企业中体现更为明显。每一个发展环节的跳跃都会出现因技术、资金、供应链等不确定因素而出现惊险的过渡。从这个角度来讲，每一个企业的每一个环节使用期限、适用范围乃至使用条件都会不同，双创用地政策就不可能一刀切。马克思在《资本论》的扩大再生产研究过程中发现，商品生产(供给)和销售(需求)之间所存在的平衡关系是第一部类和第二部类的生产交换关系，这二者之间存在着相互转化的依赖关系。作为新产业新业态的企业，要完成从第一部类到第二部类的完成循环，需要它在成长起来后形成比较完整的循环周期才能得以运作。因此，《意见》提出对于企业尤其是高新企业对国有建设用地的使用可以有过渡期或变更期。如《意见》明确，“国有建设用地……以5年为限，5年期满及涉及转让需办理相关用地手续的，可按新用途、新权利类型、市场价办理。对需享受政策的市场主体……国土资源主管部门登记备案后执行。”[4]

可以看出，我国当前所出台的双创用地政策中关于土地使用期限的规定，保证了中小微企业在生产过程中的投资储蓄的循环性和合理性,是符合马克思经济学中的两大部类理论的。《意见》从当前新业态新产业的发展特点、发展阶段和发展状况出台双创用地政策的要求，正是符合了马克思主义这一活的方法。

三、双创用地政策土地供应形式的成都实践

对于双创用地政策中关于加大新供用地保障力度这一部分来看，《意见》从四个方面提出了要求：一是优先安排新产业发展用地；二是明确新产业新业态用地类型；三是运用多种方式供应新产业用地；四是利用差异化用地政策支持新产业新业态发展。这些提法都是针对当前经济发展和创业需求而提出的，通过以明确类型、差别化形式等方式来保障新产业新业态发展，这是对《意见》的最好实践。自2016年李克强总理调研成都以来，成都郫都区(即原郫县)按照双创示范基地建设的要求，汇聚各方力量，大力引进各类的优质孵化器和双创项目。通过聚焦新兴产业，优化完善双创服务体系，郫都区菁蓉小镇以未来发展定位、用地保障乃至产学研合作四个方面为基础，进行实践，具有重要的理论和现实意义。

一是未来的发展定位。通过菁蓉小镇的发展实现这一国家级创业小镇的示范性目标任务，走出一条可供学习、探索和复制的经验和机制，其最重要的就是双创背景下土地利用的经验和机制；要健全管理体制，高标准配置领导机构和运营团队，引进专业机构推动示范基地建设；找准菁蓉小镇国际创新创业小镇的定位；深入研究新兴产业，明确产业方向，引进高端知名的龙头企业、投资机构和孵化器，加快形成聚集效应；通过完善政务服务体系，建设好服务平台，加强与高等院校合作交流，强化宣传意识，积极培育创新创业活动品牌，尽快形成具有国际水准的双创氛围。二是双创土地用地保障。根据统筹规划原则，对全市范围内的土地资源统筹规划利用，进行优化调整，保证双创用地发展，促进新产业新业态的发展。具体来说，成都市通过将紧邻菁蓉小镇的市住保中心约500亩未开发经营性建设用地，连同原富士康“5+2”区域用地，一并作为菁蓉小镇创新产业转化基地进行统一规划；同时将菁蓉小镇边界路与成都第二绕城高速路之间的基本农田保护区调整为有条件的建设区，这种双创用地就具有了机动性和弹性，能够为城市建设用地和双创用地提供动能，同时也不突破现有国家土地性质的红线。三是产学研资合作上。首先是金融支持上，通过推动成都农商银行推出“菁蓉贷”金融产品，为入驻菁蓉小镇研发孵化期企业提供低成本金融服务，由成都市财政给予贴息支持；其次是科研合作上，相关决议将积极争取电子科大、西南交大等高校设立校友同创众筹基金，支持创业校友带项目和技术进入菁蓉小镇落地发展，政府提供双创用地计划，并为其未来发展提供政策优惠和便利；再次是生产研发交流上，通过加强与全球知名创新创业地区建立交流平台，与美国硅谷、以色列特拉维夫、日本筑波、英国剑桥等方面建立合作关系，积极推动双创示范基地国际化进程，提升国际影响力；最后是产学研一体化通过制定并实施政策，建立通道，积极推动驻蓉高校科研院所实验室及设备资源的应用开放，打造技术共享及工具平台，提升双创孵化的专业化服务水平，同时积极推进高校院所“三权”改革成果率先在菁蓉小镇落地试点。

从用地保障部分来看，通过“将紧邻菁蓉小镇市住保中心约500亩未开发经营性建设用地，连同原富士康“5+2”区域用地，一并作为菁蓉小镇创新产业转化基地进行统一规划。”可以看出，这是对马克思经济学中循环经济的现实利用，在面临现实中土地这种“资源和需要的双约束”时，通过将原有土地盘活，利用新型平台用活了土地，形成了双创用地。又如将菁蓉小镇边界路与成都第二绕城高速路之间的基本农田保护区调整为有条件的双创示范基地建设区，这是对制度经济学中产权权力约束创新的现实运用，通过有条件地调整用地性质，既保证了国家耕地保护的长远考量，又能满足现实中双创用地的当前需求。

由此可见，成都市郫都区的双创示范基地建设中关于土地管理、土地利用和用地供应的政策前瞻具有坚实的理论基础，是对马克思主义土地理论的灵活运用和当代创新，是一种具有中国特色社会主义政治经济学意义的土地政策。

四、双创用地政策促进新产业新业态发展的未来改革路径

(一)创新用地政策，促进产业集聚发展

创新用地政策主要在于节约集约用地，对双创用地的供应、配置、使用、期限都需要有创新性思维。节约集约用地的重点在于如何把握好用地增量和土地存量之间的关系。一方面，在增量控制上，通过合理确定双创用地规模，把现有土地存量盘活，同时控制增量，科学配置双创建设用地计划指标，通过在用地政策上实施差别化管理的方式，将城市土地用地中审批、供应、利用与工业化、城镇化相结合。也就是说，需要将双创用地范围内的产业园区发展与城市范围内土地存量用地的节约集约利用相结合，通过评价指标体系的构建、双创建设用地标准确定和当地环境承载能力等相结合，建立起一套适用于双创用地的审批、供应、管理的控制机制。另一方面也要盘活存量，通过提高供地率、征地率和土地使用率的形式，再开发利用闲置、废弃和浪费的土地，盘活现有的土地。如充分利用老厂房、老城区的土地，将其创新性地发展利用为新产业新业态用地，如成都东郊记忆就是成功案例，成都市其余地区的老厂区也可充分借鉴学习东郊记忆的经验，创新性地将其拿来为新产业新业态所用。通过对存量土地的盘活，抓紧开展空置闲置土地的摸底考察、核实和处理等工作，建立起新产业新业态企业的进入退出机制，通过采取置换、收购、储备、协商收回等多种途径，依法收回(购)非充分利用土地，将其重新供应给急需且符合新业态准入要求的企业。

(二)以先行先试为起点，形成以点带面推广

当前城市中存在着土地规划、土地管理供给侧领域的问题：一是城市中产业与土地缺乏合理统一的规划，经济(产业)社会发展与土地利用的总体规划间缺乏有机联系与协调；用地供应与城市交通、就业、功能布局等相脱节；居住区与商务区、产业园区之间功能分离。二是土地管理制度存在问题，生产、居住和生活三类地区的用地价格相差极大，土地资源配置不科学；碎片化管理、供应结构不合理、城乡结合部土地无效或低端利用、农村建设用地规模过大等等，都不利于新产业新业态的布局和发展。

面对这一系列的土地供给侧问题，如何探索改革是当前亟需引起重视的。其中，充分借助当前国家各类政策的东风，充分利用各种区域发展政策中的土地先行先试许可，创新性地推出新型用地政策来助推新产业新业态发展，如双创用地政策就是在顶层设计中推出大众创业万众创新后，充分利用统筹城乡综合配套改革试验区、国家级新区、自贸区等政策得以实现的。供给侧结构性改革的第一步改革就是要将低端产业低端业态中的土地剥离出来，为新产业新业态所用，也为城乡居民创造财产性收入。如重庆实行的地票制度改革，被认为是冲破经典政治经济学意义上地租桎梏的大胆探索，是推进城乡综合配套改革的成功性步伐，它既保证了重庆市城市建设的土地用地规模，又为重庆市民带来了可观的财产性收入。又如2008年汶川地震后，成都市开展实施的“城乡建设用地增减挂钩”，和当前打造菁蓉小镇过程中对部分地块的探索性开发——有条件的建设地调整用地性质，即可看作是具有中国特色社会主义创新的用地供应探索。从当前推进阶段和成效来看，这一方面试点改革所取得的成效是有目共睹的，成都、重庆的土地供应改革，通过各部门协调推进、体制机制的探索创新，为其他地区提供了样本和经验，吸引了全国各地乃至世界上其他国家和地区的人来学习参观，为未来的路径改革探索提供了研究样本和实务借鉴。

(三)建立土地供应动态管理模式，保证有进有出

通过对现有的产业用地的使用情况开展摸底调查，掌握用产业地基本情况，为推进土地要素市场的配置改革提供基础数据支撑。当前经济形势出现下行，应适时地着力调整土地供应结构，对具有双创性质的产业和行业实施具有差别化的扶持性供地政策，以弹性动态的方式管理土地供应，促进产业发展。各省各城市在制定双创企业的供地政策时，应当充分考虑到不同企业间在行业部门、生产周期、用地规模等方面的差别。如企业生产设备的建设、产品生产周期本身较长的企业，可以考虑将土地使用权年限设定的较长一点，而一些规模较小、生产工艺简单的中小型企业，则可按照弹性出让的要求，设定期限较短的土地使用权或鼓励他们租赁高标准厂房园区进行生产。通过对传统企业的土地产能和产值进行评估，通过供给侧结构改革，让传统工业企业向低能耗、高产值、高技术含量方向转化，对于没有达到原定目标的企业，实施动态的退出机制。另一方面，对于各类新产业新业态的企业，如高新技术企业、创新创业孵化平台、“互联网+”平台以及产学研一体化的科研院所，都应该给予创新性的双创用地政策，保证新产业新业态在双创用地供应、配置和使用中发挥其最大化效益。

注释：

① 依附农，是指马克思在《资本论》中叙述“亚细亚生产方式”中的一种以小农经济为基础的封建生产方式下的农民。

② 即国土资源部出台的《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地政策的意见》(国土资规〔2015〕5号)。以下简称《意见》，文章也将其称为双创用地政策。