备案审查，浙江走在前列

林龙

2018年12月20日，浙江省十三届人大常委会第八次会议分组审议了2018年备案审查工作情况的报告（以下简称报告）。常委会组成人员认为，浙江省人大备案审查工作走在全国前列，切实做到了“有件必备、有备必审、有错必纠”“实现备案审查全覆盖”，为保障宪法法律实施，维护法制统一，规范权力运行，保障公民权益发挥了积极作用。

“立法是解决没有法律的问题，备案审查是解决法制统一的问题。”开展备案审查是人大监督权的一个重要体现，也是人大监督工作最有力度的重要抓手之一。

2018年，浙江省人大常委会法工委坚持迈小步、不停步，不断创新备案审查工作方式，加强备案审查制度和能力建设，备案审查工作取得新进展。

“1+1”的背后

地方性法规、行政法规、司法解释等“官方文件”，是相关部门和普通公民行为的准则，但问题是，如果这些“官方文件”出了问题，怎么办？

这时候就要想起“备案审查”四个字了。

“经过审查研究，发现《杭州市电梯安全管理办法》存在超越规章立法权限增加电梯制造单位义务，个别条款规定以及法律责任设置与上位法不一致等合法性问题。”2018年，法工委在备案审查中发现了这一“官方文件”存在的“病症”，经过与制定机关沟通和专家论证，向杭州市人大常委会发出公函，要求督促制定机关纠正。杭州市人大常委会复函，已经督促制定机关停止实施存在合法性问题的条款，并将电梯安全管理条例的立法列入2019年立法计划。

有错必纠，与上位法保持一致，这是备案审查的原则也是目的。立法法、监督法明确规定，省人大常委会对审查发现存在不适当问题的规范性文件，应当督促制定机关纠正。制定机关不予纠正的，应当依法予以撤销。

“对带病条文必须进行纠正，而对一些表述不规范的‘轻微问题我们则会提请有关单位慎重仔细。”据法工委同志介绍，2018年，法工委发现《舟山市人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查办法》存在备案范围表述不规范的问题，发出公函，提请制定机关注意。

1件纠错，1件提请注意。这个看似轻描淡写、不值一提的“1+1”，背后却是法工委对大量文件、海量条文进行全面体检和准确审查的结果。

报告指出，截至2018年11月30日，省人大常委会共接收各个制定机关报送备案的规范性文件共106件，其中省政府规章12件，省政府及其办公厅的规范性文件42件；共向全国人大常委会、国务院报送备案地方性法规36件，共246个电子文档，报送备案的文件全部通过全国人大常委会、国务院审核接收。

备案要做到及时规范“全录入”，审查则要主动细致“全覆盖”。根据规定，省人大有关专门委员会和常委会工作机构可以依职权，对报送备案的规范性文件进行主动审查。同时，根据公民、法人和其他组织提出的审查建议，对规范性文件进行被动审查。而实际上，目前许多地方人大存在“主动审查略显疲软，被动审查重视不足”的问题。

为确保主动审查全覆盖，法工委按照职责分工，将所有备案的规范性文件分送人大有关专门（工作）委员会进行主动审查。报告指出，2018年，法工委主动审查政府规章及其他规范性文件55件，内务司法（工作）、财经委员会等8个委员会共审查84件。

在全面审查的基础上，法工委结合常委会监督工作计划，抓住社会热点问题，选择《浙江省餐廚垃圾管理办法》《杭州市电梯安全管理办法》等6件规范性文件进行重点审查。此外，法工委还对全国人大常委会法工委转来的3件、公民提出的1件审查建议，逐一进行了研究处理，做好审查建议答复和汇报沟通工作，切实做到“件件有回应”。

“备案是备案审查工作的首道环节，审查是备案审查工作的中心环节，纠正是备案审查工作的必然要求。”一年来，省人大常委会在实现规范性文件“有件必备、有备必审、有错必纠”等方面持续取得新的进展，保持备案审查工作走在全国前列。

一手抓“信息化”，一手抓“标准化”

近年来，从全国到地方，备案审查工作不断走向台前，针对一批存在问题的法规和司法解释，频频“亮剑”。一方面，备案审查是“宪法法律赋予省人大常委会的重要职权，是中国特色的宪法监督制度，是保证中央令行禁止，维护宪法法律权威，维护国家法制统一的重要制度安排”。另一方面，它也是“规范权力运行”“保障公民权益”的“最好一道屏障”。

党的十九大报告提出，“加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威。”这是党中央首次明确提出“推进合宪性审查工作”这一新任务新要求。在此之前，2013年，党的十八届三中全会就提出，健全法规、规章、规范性文件备案审查制度。2014年，党的十八届四中全会提出，加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件，禁止地方制发带有立法性质的文件。

“推进合宪性审查工作，规范性文件备案审查是主要手段。”法工委同志指出，地方人大及其常委会作为地方国家权力机关，负有保证本行政区域内宪法、法律得到遵守和执行的法定职责。加强备案审查工作，维护宪法权威是新时代人大常委会必须扛起的责任与担当。

那么，如何将中央精神落地？如何有效开展备案审查工作？在新时代全面推进依法治国的新形势、新任务要求下，迫切需要探索地方人大行使备案审查职权的新路径、新方法。

“浙江省是全国最早建设备案审查信息系统并实现全省覆盖的省份。”据介绍，省人大常委会自2013年以来，坚持不懈地稳步推进备案审查工作信息化建设。经过5年的持续深化，目前，规范性文件的报备、接收、形式审查、初步审查、综合审查备案等各项工作，都可以通过系统在网上进行，实现了备案审查工作全过程的信息化管理。

“系统运行几年来，我省省本级规范性文件的报备率达到100%，报备及时率接近100%；省本级规范性文件的审查率达到100%，审查及时率提高到80%以上。”法工委同志告诉记者，系统建成运行后，规范性文件报备情况，每道工作环节每个工作岗位的工作进度情况和意见处理情况，在系统上得到了直观的显示，超过规定时间未完成相关工作的，系统还会向管理员进行提示，较好地解决了不报、漏报、报备不及时以及备而不审、审查不及时等问题。

值得一提的是，2018年8月，根据全国人大常委会的要求，法工委会同办公厅多次就平台对接工作进行研究部署，协调信息中心组成专门工作班子，按照标准、网络、内容、数据“四统一”要求推进信息平台对接工作，于 9月底实现与全国人大备案审查信息平台的对接，为我省备案审查信息化工作继续走在全国前列奠定基础。

随着信息化技术的发展，各地人大备案审查工作的“硬件系统”不断升级，其功能也越发强大。与之相较，困扰地方人大最深，难度最大，也最为棘手的当属审查“标准化”这个问题。

“在具体的备案审查工作实践中，如何准确理解和把握合法性标准、合理性标准，始终是困扰市、县（市、区）人大常委会的难题。”法工委同志介绍，根据相关法律，备案审查标准分为“同宪法、法律法规相抵触的”和“其他不适当的”两大标准，即合法性标准和合理性标准。“遗憾的是，立法法等相关法律都未能作出明确的界定，标准的模糊给审查工作带来了诸多困难。”

为了让备案审查工作“有法可依”“有规可循”，2018年6月，全国人大常委会法制工作委员会下发《全国人民代表大会常务委员会备案审查工作规范（试行）》（征求意见稿），对加强和改进新时代备案审查工作提出了许多新的制度设计。而就在全国人大对备案审查工作加强顶层设计的同时，省人大常委会也在实践中开展了地方性的探索。

“本标准体系分为两大部分。一是合法性或不抵触标准，具体包括三种情形：第一，制定权限合法要件。是否超越法定权限。第二，内容合法要件。是否违反上位法规定。第三，程序合法要件。是否违背法定程序。二是其他适当性瑕疵，即在上述违法情形之外的，构成明显不合理或不适当的情形。”

2018年4月，法工委委托浙江工商大学法学院对备案审查标准体系进行课题研究，要求将备案审查的合法性标准和合理性标准分别予以体系化。9月，浙江工商大学法学院交付了《规章和规范性文件备案审查标准体系》课题研究成果。目前，法工委正在对课题研究成果做进一步的转化应用研究，争取形成具体、可操作的备案审查标准工作指导文件。

“接下来，法工委将研究出台有关规范性文件审查标准的指导文件，细化并统一全省审查标准，为全省备案审查工作提供‘准绳。”法工委同志介绍。

与审查标准的法言法语相比，案例则是活的教材，具有很强的工作参考性和指导性。据悉，2018年上半年，法工委研究选编了6个省本级典型案例、14个市县（市、区）典型案例、7个全国人大典型案例，对全省备案审查工作起到了很强的指导作用。这项工作在全国也是首创，得到全国人大常委会法工委的肯定。

“上天入地”，长出“牙齿”

“我省备案审查工作做得很好，做了很多示范性的工作，走在全国前列，省人大常委会对备案审查工作也越来越重视，扎实推进这项工作，成效显著。”审议中，常委会组成人员对法工委备案审查工作取得的成绩给予了肯定。同时，大家也清楚看到，与全面依法治国的新要求、改革发展的新需求、人民群众的新期盼相比，还面临一些困难和不足，亟待研究解决。

“要充分运用信息化手段，建设浙江省智能审查系统和地方性法规电子库，采用机器+人的手段，以智能化、数据化推进和加强备案审查工作，弥补备案审查能力和力量的不足，提高审查效果。”常委会组成人员表示，下一步备案审查的量非常大，这么大量的审查任务怎样更有效完成，这就需要让备案审查工作插上人工智能的翅膀。

针对“备而不审、审而不纠、纠而不改”问题，常委会组成人员建议，采取有力措施，让备案审查长出“牙齿”。“要强化审查意见的刚性，加强政府和部门对备案审查工作的意识，对漏报、报备不及时的现象要加大查处力度，真正做到有件必备、有备必审、有错必纠。”

备案审查工作事关百姓切身利益，但是这项制度还是一项“新”制度，重视度不够、关注度不高。如何提高认识，如何将抽象的法言法语转化为公众喜闻乐见的“方言俗语”，使备案审查工作接地气、入人心。

“要加强备案审查工作的宣传，通过编印工作简报、选择一些典型案例，不断提高常委会组成人员、人大代表对这项工作重要性的认识，特别要发挥代表主体作用，推动代表工作与备案审查工作的有机结合。”常委会组成人员提出，要通过省人大常委会的刊物、网站、公众号等加强宣传，让全社会了解备案审查工作，以公众的力量来推动和加强备案审查工作。

近年来，备案审查工作任务越来越重，要求越来越高，但人员力量普遍不足，存在“小马拉大车”的状况。对此，常委会组成人员建议省人大常委会要高度重视，进一步充实备案审查工作力量。

“不仅要加强省人大备案审查工作的队伍建设，还要特别重视加强市县人大备案审查力量，选配业务素质高、法律意识强、对备案审查工作有丰富经验的人员来做这件事，从而提高备案审查能力和水平。”

尽管取得了一定的成绩，但备案审查工作起步不久，任重道远。法工委同志表示，将落实好常委会的审议意见，从工作方式、制度和能力建设入手，继续加强和改进备案审查工作。

“将备案审查工作与常委会执法检查、听取专项工作报告、信访等其他监督工作相结合，增强监督合力。”法工委同志指出，将探索“开门审查”机制，拓展有重点的主动审查工作的深度和广度，通过办理代表议案建议和邀请代表参与备案审查工作，探索將备案审查工作与代表工作相结合，发挥代表主体作用。

“增强监督纠正工作的刚性，发现存在违宪违法违规问题的，督促制定机关自行纠正，制定机关不予纠正的，坚决依照法定程序撤销。”据介绍，2019年，法工委将研究明确有关重大事项决议、决定的备案范围，做到规范性文件应备尽备。同时，将进一步加强备案审查制度与能力建设，继续组织力量开展备案审查纠正案例研究；继续升级完善备案审查系统；启动建设浙江省地方性法规电子库；继续开展合宪性审查工作研究；做好备案审查宣传工作，推动全省备案审查工作深入开展。