让法治成为江苏高质量发展的标志

曹丽虹

党的十九大报告提出，我国经济已经由高速增长阶段转向高质量发展阶段，目前正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期。江苏省委书记娄勤俭同志指出：“要准确把握新时代江苏的新方位新坐标，推动高质量发展走在前列。”这就要求进一步增强自身优势、补齐经济短板、拓展发展空间，紧密围绕发展实体经济和构建现代产业体系，在创新引领、自主发展上下功夫，全力推进江苏创造，提升江苏质量，打造江苏品牌，加快跨越由高速增长向高质量发展的江苏拐点。为此要深化法治领域改革，并在法治的轨道上推进改革，以改革激发市场活力。

一、经济高质量发展面临挑战

2018年10月31日，中共中央政治局会议强调，面对经济运行存在的突出矛盾和问题，要坚持稳中求进的工作总基调，贯彻新发展理念，落实高质量发展要求，坚持以供给侧结构性改革为主线，加大改革开放力度，抓住主要矛盾，有针对性地加以解决，要切实办好自己的事情，坚定不移推动高质量发展。只有认清当下形势，准确把握新常态，才能有的放矢，在实现经济高质量发展上取得新进展。

供需矛盾逐渐凸显。随着经济社会的快速发展，劳动、资本、土地等生产要素已经不足以支撑经济高质量发展，制度创新、优化发展环境等因素更为重要。各区域之间的竞争也逐渐从资金、管理、人才等要素竞争发展成为整体的、全面的竞争。从经济发展来看，供需矛盾凸显，在供给方面，资源要素投入面临瓶颈，人口红利逐渐减弱，土地资源制约突出，产业高端化程度较低，在核心领域、关键技术、重要基础性零部件制造等方面人才短缺，产品优质化程度不高；在需求方面，经济对外依赖度偏高，出口中低端产品比重较大，消费增长受到城镇化滞后、中等收入阶层成长慢等因素的影响，难以释放潜能，制约经济新动能形成和高质量发展。

生态矛盾日益突出。随着改革开放40年來的工业化、现代化、市场化、城镇化的跨越式发展，综合国力不断增强，人民生活日益改善，与此同时，赖以生存的自然环境也受到较大破坏。近年来，生态环境被严重污染和破坏的事件时有发生，部分地区生态环境的容量已经逐渐接近所能承受的上限，生态矛盾逐渐从隐性转为显性，不断趋于表象化。2018年9月份，生态环境部举行例行新闻发布会，介绍了2010—2015年全国生态状况变化遥感调查评估情况，提出在快速推进工业化和城镇化的过程中，由于片面追求经济增长速度和城市扩张规模，部分区域生态空间被挤占、自然生态系统质量偏低和生态持续退化，其中提到长江经济带中下游自然岸线开发强度大、滨岸带生态风险较大的问题，这也是沿江各级政府目前需要重点关注的问题。可以说，随着经济发展面临的新形势和人民群众对于环保要求的不断提高，生态环境矛盾已经逐渐成为制约经济社会高质量发展的瓶颈和障碍。

市场机制有待完善。十九大报告指出，要“加快完善社会主义市场经济体制”，“使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用，推动新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展”。目前市场经济法制化程度还不高，还存在地方政府过多介入微观经济活动、行政性审批事项较多、许可发放较为繁琐、民营企业进入市场门槛较高等情况，企业实现经济转型遇到较大阻力。从政府的经济角色上来看，要有所为有所不为，既要帮助企业摆脱困境，又要把握好适度原则，同时还要“坚持在发展中保障和改善民生”，就需要逐步明确政府定位，有效助推经济社会高质量发展。

二、充分发挥法治引领和规范作用

党的十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出：“社会主义市场经济本质上是法治经济。”法治与经济发展相互促进，法治随经济的发展而发展，经济发展水平越高，法治水平也越高。在推进经济高质量、补齐发展短板的过程中，法治是完善市场经济、激发市场活力的必然要求，需要充分发挥好引领和示范作用。

大力推进法治政府建设。法治政府是运用法治思维、法治方式运转的政府，要求政府从决策到执行及监督的整个过程都纳入法制化轨道。2015年底，中共中央、国务院印发《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》，明确到2020年基本建成职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。建设法治政府，一是要规范政府行为，坚持法定职责必须为、法无授权不可为，依法全面履行政府职能；二是依法决策，推进行政决策科学化、民主化、法治化；三是改革行政审批制度，精简行政审批手续，减少行政成本，提高行政效率，增强政府执行力和公信力；四是加强对行政权力的制约和监督，依法有效化解社会矛盾纠纷；五是提高政府工作人员法治思维和依法行政能力。只有建设法治政府，将政府各项工作真正纳入法制化轨道，运用法治思维、法治手段来解决发展中的难题，才能更好地为经济高质量发展保驾护航。

运用法治力量破解发展重点难点问题。一是服务深化改革。当前全面深化改革已进入攻坚期和深水区，将触及更深层的利益关系，推进改革的复杂性和难度在不断增加。习近平总书记指出，“改革和法治如鸟之两翼、车之两轮”，“在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用”。特别是在改革重点难点领域，法治的支持和引领，既能确保改革运行在正确的轨道上，又能为改革突破利益藩篱提供法治利剑，让改革更有方向、更有底气。在服务重大改革和工作任务中，镇江市组建了市县两级12348法律服务队，建立重大任务目标督导机制，积极参与党委政府重大事件处置、重大项目服务。二是推动公平竞争。公平竞争对于经济高质量发展具有重要的作用，能够激活市场活力和创造力，提高市场主体效率，真正发挥市场在资源配置中的决定性作用。法治有助于遏制恶性竞争，形成良性竞争局面，从而保证市场在资源配置中起决定性作用。就制度层面而言，必须制定能够有力保障经济健康有序运行的法律法规，完善社会主义市场经济法律制度，完善产权和知识产权保护制度，构建支持创新的风险投资法律体系，形成促进技术创新和科技成果产业化的体制机制。三是完善市场监管。政府要充分发挥市场监管职能，提升市场的把控力，保障经济高质量发展。要进一步完善市场法律制度，规范市场监管程序，制约监管权力，加强产权保护、维护契约自由、激励诚实守信，努力营造公平、公正、透明、稳定的市场环境。近年来，镇江市主动搭建小微企业法律服务平台，充分运用镇江法网“企业法律风险在线监测”系统，为小微企业出具相关法律风险在线监测评估报告及风险防范建议，建立企业风险早识别、早预警、早处置机制，同时加强各类法律服务需求收集和信息研判，按“一企一策”提供定制服务，截至目前走访企业618家，建立联系点124个，帮助企业化解风险、解决问题1076件。四是维护社会稳定。稳定的社会环境是经济得以高质量发展的基石。这就要求我们要用法治思维和法治方式履行职能，在处理社会复杂问题时，要秉持法治理念，善用法治思维处理、化解社会矛盾，维护社会稳定；在处理违法犯罪时，要始终以法律为准绳，坚决保护人民的人身权、财产权，推进法律的刚性执行，提高司法效果。例如非法采砂对于社会稳定和防洪安全都存在巨大隐患，镇江在打击长江非法采砂的过程中，坚决依靠法治手段，邀请法制部门全程把关，全面梳理公安、水利、法院、检察院等部门执法职能，明确涉案入刑认定情况及程序，确保各项处置措施都有法律依据。通过三个月的整治行动，入刑3人，进入立案审查程序20余人，等待随案移交法院的非法采砂船5艘，集中指定停靠非法采砂船89艘，基本实现了全面禁绝非法采砂的目标，维护了社会稳定。五是助力污染防治。在推进污染防治攻坚战中，始终依循法治原则，用好法律武器，一方面强化对生态环境和资源的司法保护，运用法治手段解决突出的生态环境问题，同时做好污染防治攻坚战执法及检查，加大违法案件查处力度，特别要将中央、省环境保护督察等转交的问题作为执法重点；另一方面加快修订配套法律法规，探索在生态环境保护领域进行立法，建立健全环境污染治理长效机制，不断满足人民群众对美好生态环境的期盼，为经济高质量发展提供良好的环境保障。

进一步坚实法治保障。一是提高立法质量。党的十八届四中全会通过《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，法律是治国之重器，良法是善治之前提。从经济发展角度看，要及时制定有利于经济高质量发展的良法，破除体制机制障碍，特别要结合地区经济社会发展实际，完善指标体系、政策体系、标准体系、统计体系以及绩效考核制度，形成完备的市场法律规范体系、高效的市场法治实施体系、严密的市场法治监督体系、有力的市场法治保障体系，为新时代经济高质量发展提供坚实的法治保障。二是优化执法环境。行政执法是法律实施的关键环节，是建设法治政府的重中之重，是体现地方法治环境优劣的重要指标。经济发展进入新常态，对执法能力和水平的要求也越来越高。党的十八大以来，党中央国务院把“放管服”改革作为转变政府职能的突破口。从内容上看，就要把该“放”的坚决放开、该“管”的管住管好、该“服”的服务到位；从执法模式上看，要“剛柔并济”，既要“刚性”落实行政执法责任制，又要“柔性”推进服务型行政执法，为经济高质量发展营造良好的执法环境。2018年11月，司法部出台《关于充分发挥职能作用为民营企业发展营造良好法治环境的意见》，强调充分发挥司法行政职能，积极为民营企业发展提供坚实的法治保障，营造良好法治环境，提供优质法律服务。三是浓厚法治氛围。充分发挥广播、电视、报刊、新媒体优势，深入开展法制宣传教育活动，大力宣扬正面典型，引导社会各界进一步增强法律意识，弘扬法律精神，维护法律权威。镇江市大力推动“七五”普法规划实施，相继出台了贯彻“谁执法谁普法”责任制实施意见、考评办法和责任清单，打造“谁执法谁普法·十佳创新项目”、部门“普法月历”等特色品牌，推动由“小众普法”向“大众普法”转变。同时推进基层依法治理，省级以上民主法治示范村（社区）创成率达48.3%，居全省前列。

三、需要处理好几对关系

处理好立法与执法的关系。党的十八届五中全会提出，“法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施”。处理好立法与执法的关系对于建设法治社会、推动经济高质量发展尤为重要。若执法偏离立法意图，会严重损害法律效力。有些立法存在滞后、漏洞等问题，需要执法过程中结合立法目的、常情常理来做出判断，达到法律效果与社会效果的协调统一。要在执法过程中逐步建立法律实施效力监督系统，对于新问题、新领域要及时完善法律法规，对于不合时宜的立法要及时进行修改或废止。

处理好刚性与柔性执法的关系。传统的刚性执法管理方式较为单纯地依赖行政命令、行政处罚、行政强制等手段，虽然容易见成效，但易激化矛盾。随着社会经济管理的复杂性不断加大，需要更为柔性的执法方式，逐步形成科学有效的利益协调、诉求表达、矛盾调处和权益保障等机制。通过刚柔执法的相互配合，发挥执法管理服务成效，缓和社会矛盾，解决社会问题。

处理好国家法与地方法治创新的关系。各地经济社会发展不平衡，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，通过充分论证，因地因时制宜推进地方法治建设，能够及时把好的经验和做法上升为制度，有效发挥先行和示范作用。镇江市自2015年7月获地方立法权以来，针对地区行业特色和发展需求，陆续出台《镇江市金山焦山北固山南山风景名胜区保护条例》《镇江香醋保护条例》《镇江市饮用水源地保护条例》《镇江市非物质文化遗产项目代表性传承人条例》《镇江市长江岸线资源保护条例》等地方法规，实现精准治理，有效推进了特色产业、生态民生、传统文化保护等领域的发展。

处理好污染防治和经济发展的关系。污染防治归根结底是经济发展的问题，两者相辅相成，而非此消彼长。污染防治攻坚战是决胜全面建成小康社会三大攻坚战之一，通过加大整治力度，逐步淘汰“散乱污”企业和落后产能，短期内可能对经济数据产生一定影响，但从长期看，推动了经济发展方式转变、经济结构优化和增长动力转换，实现了环境效益、经济效益、社会效益的多赢。

（作者系镇江市人民政府副市长）

责任编辑：高 莉