大规模农地流转中政府面临的风险及其防范研究

苏玉娥

(河南农业大学 文法学院，河南 郑州 450046)

党的十九大提出发展多种形式适度规模经营，培育新型农业经营主体，建设现代农业的乡村振兴战略[1]。 土地流转是乡村振兴的一条有效途径，可以使土地形成规模化集约经营，与目前各家各户自己耕种相比，更有利于先进农业机械和高新农业科学技术的推广应用，有利于提高土地的效益，而且能进一步提高农村剩余劳动力的转移、就业。 现阶段我国农地流转的实践表明，由于我国农地流转市场发展不完善，信息不对称导致土地流转分散、交易成本高昂、流转双方意愿低等问题，许多地方政府为了吸引龙头企业发展现代农业，在农地大规模流转中处于主导地位并扮演重要角色，运用经济、法律、政策、行政等手段动员农民流转土地，使农地流入方快速有效地获得规模化集中的农地，政府作为农地的管理者和监督者，主导农村土地流转具有规模大、 涉及广、流转期限长等自发流转无法比拟的优势。 但干预不当使政府也面临着财政危机、公信力下降、社会矛盾激化、粮食安全等风险。 所以研究分析大规模农地流转中政府面临的风险，并提前建立风险防范机制可以提高政府社会风险管理意识，更好地发挥政府在土地流转中的积极作用，加快土地流转的效率。

一、政府在大规模农地流转中的风险表现

（一）财政风险

地方政府为了推动地方乡村振兴， 往往采取提供一定财政资金补助来吸引土地流入方大规模流转土地。 2018 年宜君县为了促进适度规模经营，财政对新型农业经营主体集中300-500 亩土地连片发展农业产业的， 每亩给予补贴100 元；500 亩～1000 亩的，每亩补贴150 元；1000 亩以上的，每亩补贴200元，补贴期限暂定为3 年。对新型农业经营主体带动农户或流转土地种植青贮玉米、 牧草集中连片100亩以上的，给予土地流转补贴每亩100 元。[2]地方政府运用财政资金支持转入方大规模流转土地， 如果转入方经营成功， 除了可以为当地政府形象“添点彩”，为当地工作成绩“加点分”外，并没有实质性收益。但一旦转入方由于自然风险、市场风险或经营不善等原因失败“跑路”，为弥补农民损失，地方政府只好出面兜底，不得不支付农户的土地租金，将会背上沉重的财政包袱。 《经济参考报》2018 年1 月30 日报道，广西某市农业局从农民手中以每亩约1000 元租金流转了大约6 万亩土地转包给外地老板种甘蔗，但甘蔗行情不好导致老板们“逃跑”，“烂摊子”即上万亩土地租金， 大约每年一两千万元都由政府承担。 政府为了支付农民租金，不得不东挪西借，加剧了财政风险。

（二）公信力风险

为推动大规模农地流转， 大多地方政府往往采用财政补贴和优惠政策激发农民流转农地的积极性。具体而言，通过村委会或政府工作队帮农民算经济账， 让农民相信农地流转后自己的收入将大大增加。如2012 年四川泉镇农民自己种地的纯收益大约是每亩1000 元，如果农民流转土地，政府将给予补贴，每亩土地租金大约在1100 元到1665 元之间，高租金促进了泉镇80%耕地进行了快速流转[3]。 政府通过财政补贴和投资推动大规模土地流转， 虽然短期内可能会使农民收入提高，但一旦转入方经营失败，无法按时按量支付土地租金，农民收入下降造成生活困难，就会质疑政府的公信力。 四川泉镇政府吸引的农业企业全都经营不到三年就“逃跑”了，农民把泉镇政府告上法院要求其支付土地租金，对政府信任感和认同感下降。另外一些基层官员为了招商引资或获取额外利益，以“政府定价”代替农民行使定价权和议价权，以较低的价格逼迫农民流转农地。如河北廊坊香河县从2008 年以来，打着城乡统筹、建设新农村的旗号，逼着农民签土地“流转”协议， 当地政府按照每亩地每年1200 元租金占用农民土地， 转手以每亩地60 多万卖给房地产开发商，通过“以租代征”等方式，大规模“圈占”耕地4000 多亩[4]。 邢台市宁晋县2013 年以来，以“招商引资”、“以租代征”、“预征”、“土地流转”等方式，形成违法违规占地项目177 宗，涉及土地5833.95 亩，其中耕地4556.7 亩[5]，府不顾农民意愿违法流转土地侵害农民合法权益，造成政府合法性下降，政治权威受到损害。

（三）社会稳定风险

参与大规模农地流转的主体包括基层政府、农地转入方和农地转出方， 三方为了实现自己利益最大化而展开博弈。任意一方的利益不能满足，就会产生冲突，导致土地流转纠纷频发，增加了农村社会的不稳定因素。2015 年黑龙江象屿农业物产有限公司为了追回投资， 在没有支付农民工资的情况下拉走收获的玉米， 导致黑龙江嫩江县黎明合作社的农民强烈不满，双方矛盾激化，差点形成群体性事件[6]。河北香河县政府强占耕地的做法遭到农民强烈抵制，蒋辛屯、钳屯等乡镇的农民天天跑到自家地前看护，一遇工作组进村征地，就以放鞭炮为号，召集村民护地，有时人数高达上百人。 钱旺、安平等乡镇的农民定期自发组织到征用地施工现场围门、 堵路、 拉横幅，农民和政府的关系紧张。 2012 年天锐公司欠成都泉镇农民租金48 万，法院三次强制执行都追不回租金，农民去信访部门上访要求法院追回租金[3]。 湖南省农委统计仅2016 年湖南土地承包经营纠纷达到20525 起[6]。 总之，政府不管是冲突的当事方还是化解冲突的调解者， 如果没有妥善处理冲突可能会激化矛盾，造成社会不和谐。

（四）粮食安全风险

农地流转前，农户在土地上主要种植粮食，农地大规模流转后，农地流入方处于经济效益的考虑，往往从事一些高效的作物和高效的产业， 造成耕地资源的数量和质量持续下降， 有可能威胁国家粮食安全。 一是主粮种植面积减少。 粮食价格下降，农地流转租金过高，雇佣村民的工资、购买种子、化肥和农资等生产费用不断升高， 种粮利润很少甚至亏本。“河南粮王”柳学友承包一亩地成本近千元，正常年景下除去成本每亩地纯利润约200 元， 遇到自然灾害和市场行情不好，一亩地要赔一二百元。因此有不少种粮大户选择另谋生路， 从事收益较高的蔬菜水果、花卉苗木种植或水产畜牧养殖。有些工商资本拿耕地来开发旅游休闲农业，建工业园区或开发区等。还有一些企业大量“圈地”却不直接开发，而是发出邀请转包或分包，待价而沽，从中赚取差价，转包不了就撂荒。 在大规模土地流转过程中，“非粮化”“非农化”现象比较严重，二是耕地质量破坏严重。 转入方为追求短期经济效益，快速收回投资成本，通常大量使用化肥、 农药等农用化学品对农地过度种植，导致土壤生物性状退化，耕地肥力下降。被用来种植经济作物的农地土壤层改变，无法修复不再适合耕种粮食作物。 还有一些农地用于建房、采矿、取土、堆放固体废弃物等非农业建设，农地种植条件严重毁坏或者严重污染。 2018 年1 月30 日的《经济参考报》 称一家畜牧企业和黑龙江巴彦县多个乡镇的农民签订了2000 多亩的土地征用合同，创办生猪养殖基地及配套设施等。 由于经营不善导致土地租金不能支付，千亩良田杂草丛生，土地撂荒，表层黑土破坏严重。

二、政府在农地流转中面临风险的原因分析

作为农村土地管理部门， 政府在农村土地流转中应当发挥规划、服务和监督等职能。但基层政府如果角色定位不当，干预过度，服务不到位，监督无力，越位、错位和缺位并存，容易导致其在土地流转中存在上述风险。

（一）地方政府干预“越位”使其背负巨大的财政包袱

政府“越位”，是指政府超过权力许可的范围和力度，不应有政府干的或管的事情做了，直接从事或干预完全可以由市场或社会中介组织进行的活动，妨碍市场机制的有效发挥。我国法律明确规定，在不改变土地用途的前提条件下， 土地流转中要充分尊重农民意愿，土地流入方和农民自愿签订流转合同，规定双方的权利和义务。 由于市场机制和中介服务组织没有完全建立， 有些地方政府具有强烈的投资冲动，充当“投资主体”代替市场，代替农民作主，运用政治权力和公共财政资金过度干预大规模土地流转， 并将土地流转与农村城镇化建设和干部政绩考核直接挂钩，成为土地流转的组织者和领导者，存在严重的权力“越位”现象，一旦“投资”失败，地方政府将背负巨大的财政包袱。

（二）地方政府干预“错位”使其公信力下降

政府“错位”，是指政府的行政行为违背行政规范，采取不正当的手段谋取非法的经济利益，即权力寻租。 权力寻租不仅造成社会资源的严重浪费和资源配置的严重扭曲，而且损害政治权威，使政府公信力严重下降。 国家法律明确规定农民享有依法流转其承包土地的权益，在不违法的情况下，土地流转与否、土地流转的形式及价格都由承包农户独自做主。国家作为农地制度的供应者和农村土地的最终处置者， 拥有征用农村土地满足公共利益需要的绝对权力。有的地方政府打着建设开发区、建设小城镇的旗号，垄断土地一级市场，开发房地产，获取巨额的土地出让金。有的地方政府利用“返租倒包”的方式，动用行政权力低价从农户手中取得土地， 高价出租给农业企业，以此赚取差额利润，侵害农民权益。

（三）地方政府干预“缺位”使其面临社会风险和粮食风险

政府“缺位”，是指应有政府提供的公共产品和服务，政府没有充分尽职尽责，该管的不去管或者该管的没有管好。在大规模农地流转中，地方政府担负提供农地市场信息、保障农民的基本生活、合理规划农地用途、保护耕地和粮食安全、监管工商企业租赁农地等方面的职责。 一些地方政府尚未建立完善的农村土地流转管理机构， 没有建立土地流转风险保障金、调解仲裁、合同档案管理、耕地保护和复耕保障政策等一系列流转制度， 未能对农村土地流转进行有效管理和服务，导致土地流转行为不规范、纠纷时有发生，耕地数量和质量逐年下降。还有一些地方政府耕地保护严重缺位， 默许企业未经批准违规建设农产品加工、物流、农家乐等非农项目，对违法占地不组织查处。

三、政府在大规模农地流转中的风险化解对策

政府角色的“越位”、“错位”和“缺位”导致政府在大规模农地流转中面临财政危机、公信力下降、社会矛盾激化和粮食安全等风险。 大规模农地流转作为一个复杂而系统的过程， 需要地方政府发挥政策引导的作用， 但地方政府不应该取代市场机制发挥主导作用，不应该取代农民的主体角色，而是应该将自身定位为服务者和监督者的角色， 履行管理和服务职能。

（一）明晰政府与市场边界，建设“市场型”政府

一些地方政府为了追求政绩， 利用公共财政资源干预农地正常交易，不仅违背了农户主体意愿，损害了农户的利益， 而且造成地方政府财政赤字。 因此，政府为主导型的农地大规模流中，应该合理界定政府职能的范围，政府干预应该由全能走向有限，政府应退出直接的市场活动领域， 凡是市场能解决的问题，应当由市场解决，市场难以解决，应通过规范的中介组织解决， 如果市场和正规的中介组织都解决不了， 政府也只能采取事后监管而不是直接充当“运动员”的角色直接干预。 农地流转要按照土地市场的供求规律，形成比较合理的市场价格，在有法可依、 流转双方自愿以市场导向合理补偿的情况下进行。政府要规范土地流转操作流程、合理进行财政补贴政策和妥善解决社会稳定和公平的问题。

（二）转变政府角色，强化服务功能

在大规模土地流转中， 政府既要帮助土地流入者解决农村基础设施薄弱和融资困难等实际问题，还要与农民积极沟通，取得群众的信任和支持，降低土地流转的交易成本。 所以政府既要防止逼迫农民进行土地流转获取超额利润的“越位”和“错位”行为，又要注意放任土地违规流转，服务机制“缺位”现象[9]。 一是及时收集和发布土地流转供求信息。 以县乡土地管理机构为主体， 以村委为依托建立农地流转中介服务网络，引导涉农企业、种养大户顺利接包土地。 二是开展政策咨询，租赁招标。 聘请专业土地管理机构对大面积流转农地进行等级评估和定价、提供合同范本，进行供求登记建档，调解流转纠纷。三是做好农业项目的资金筹措工作。 农业项目成本高、周期长、收益低，而且面临较高的自然和市场风险，所以投资者和金融机构不愿涉及农业项目。政府可以采取减税贴息的措施鼓励金融投资机构和各大银行积极为大规模农地流入者发放贷款， 确保流转农地所需资金。四要提供技术服务。大力推广粮食及经济作物科学种植、病虫害防治等科学实用技术，帮助规模经营者解决技术难题，提高农地流转效益。

（三）强化监督职能，提高防范和化解风险的能力

土地规模经营者为了获取国家和地方政府的优惠和奖励，或企图通过土地流转进行圈地，不顾自身实力一味扩大土地流转面积。 政府应制订风险防范机制，保障农地流转的顺利实施。一是严格审查土地流入方的资质，对流转项目进行科学论证。对于流转面积达到一定规模的农业项目， 政府部门一方面要对流入方的工商档案、资金状况、经营实力、技术优势、履约能力和诚信等方面严格审查。 另一方面，政府部门要请专业人士对农业项目的市场前景、 产业规模、竞争状况、优势风险进行评估，保证农地流转后的经营项目能够产生良好的效益， 避免流入方经营不善导致项目中断，不能履行合同。二是建立流转风险保证金。以土地租金为基数，流入方按照流转总金额的一定比例向农民缴纳风险保证金， 该保证金的唯一用途就是应对土地流转后的风险， 交给地方政府专款专用。如合同到期流转双方没有纠纷发生，则保证金要如数退还给流入方。 地方政府也可以尝试建立农地流转基金， 由地方财政部门和流入方一起出资组建农地流转风险基金， 交个地方财政部门统一管理，专户存储。 三是严管农地流转后的用途。政府禁止任何单位和任何个人假借农地流转将农地转为建设用地或用于非农用途， 保证农地农用和耕地用于种植粮食。完善农村土地质量评价标准体系，避免流入方为追求短期利润的最大化而掠夺式开发农地，造成耕地质量下降或复耕困难，对破坏农地违法违规行为要进行严厉惩罚。