美国在“南海航行自由”及中国的应对

曲亚囡，梁 玉

(大连海洋大学 海洋法律与人文学院，辽宁 大连 116023)

一、美国在“南海航行自由”事件的演进

从历史发展来看，美国的“航行自由计划”是在1979年卡特政府时期为了保障美国自身的航行利益出台的。随着时代的发展，沿海国快速扩张，特别是20世纪50、60年代以来，许多国家甚至试图将公海海域扩展到本国的管辖权内，纷纷提出各种海洋主张。1982年里根政府时期美国发布“国家安全决策指针72号”文件，坚决反对他国采取单边行动限制航行、飞越和利用公海的权利和自由[1]。后来的老布什政府、克林顿政府以及小布什政府都延续了美国长期以来的航行自由计划，自奥巴马政府于2009年提出“重返亚太”战略之后，美国围绕关于南海岛礁及附近水域的主权的争议越来越深化。奥巴马政府时期的美军大约3～5个月行动一次，间隔的时间较长，这一时期主要集中于无害通过领海时需要提前通知或获得批准的主张。到特朗普政府执政后，美军的行动间隔大幅度缩短，在奥巴马航行自由主张的基础上，对中国南海岛礁的主权提出挑战，并且展现了两个特点：一是军方享有可以独立决定航行自由于何时何地进行的自由权利；二是改变了之前的持续航行，现在以间接航行的战术在中国的领海内耽搁逗留[2]。自2015年之后南海的局势更加紧张，美国多次在南海展开“航行自由行动”，“南海航行自由”成为了美国的重要议题。

“南海航行自由”是继美国“海洋自由”传统与“航行自由计划”的延续，最初美国曾一度声称只是关注和平手段解决纠纷以及保证南海“航行自由”，对中国和部分东南亚国家之间的南海主权问题“不持立场”。美国认为中国所主张的海洋权利超出了国际法规定的权利，同时对包括中国在内的其他国家提出六点“国际海洋主张”，包括历史性权利、远洋群岛制度、沿海国12海里领海以外的管辖权、军舰在领海的无害通过权等问题。美国态度的转变标志着美国南海政策的转折，即从最初的“中立观察”变为“积极干预”。美国“2019财年国防授权法案”也格外引人注目，报告中明确列举了三类威胁美国国家安全的事项：中国、俄罗斯；朝鲜和伊朗；国际恐怖主义及其他不确定威胁。同时美国加强与其他国家的安全合作，展开联合军事演习，包括与日本、澳大利亚和印度。法案中还有许多涉及南海岛礁建设的内容，例如鼓励在南海的空中拍照，监测中国在南海岛礁建设的进度，以此来对抗中国在亚洲、东南亚和其他地区日益增长的影响力，还强调如果中国继续在南海搞岛礁建设，那么环太平洋军演将不会邀请中国参与。

二、对美国“南海航行自由”的解析

近年来，美国主要通过“成本强加”战略，利用政治、军事、法律、外交等综合手段，在不与中国发生大规模武装战争的基础上，在推进南海政策的成本上向中国施压，欲迫使中国在南海问题上妥协让步[3]，与中国在南海航行自由问题上产生了多次矛盾。

(一)企图否认中国对南海的历史性权利

美国认为中国根据所谓的历史性权利划定的“U型线”没有法理基础，不符合国际法，不应当作为中国南海管辖权的依据，因此对“U型线”法律地位予以否认。理由有二：一是中国对南海提出的主张不具有合法性。《联合国海洋公约》(以下简称《公约》)除了在第10条、第15条和第298条简单提及“历史性海湾”和“历史性所有权”外，没有明确“历史性权利”的概念，也没有任何的规定和说明来解释这三个概念的定义、性质和构成要件等核心问题。二是中国对南海提出的主张不具有唯一性。美学者彼得·达顿(Peter Dutton)主张的观点是，国际习惯法所规定的历史性权利，要求沿海国对岛屿和特定水域所行使的管辖权的主张必须是公开的、唯一的、长期存在的，并且被其他国家所普遍接受，该沿海国才能够因此而享有该水域的历史性权利[4]。美国观点是因为南海周边的其他国家也提出了南海的相关主张，因此中国所提出的主张不具有唯一性，不被其他国家普遍承认，不能享有对该海域管辖权的历史性权利，是不合法的主张[5]。中国对南海“U型线”内水域的法律地位早已在国际社会声明，其享有的历史性权利多少年来也得到了南海各国的默认，只是近年来因为各国对海洋资源的开发与占有而起争端，但是这并不能说明南海“U型线”就是不符合国际法的，更不能否认中国对南海“U型线”内水域的历史性权利。美国之所以对航行自由基于其自身的利益加以定义，在某种程度上正是抓住了《公约》对“航行自由原则”的规定过于模糊以及对“历史性权利”规定的缺失。

(二)寻求美国军舰在领海享有无害通过权

领海的无害通过权是国际法规则所广泛承认的，并且它的适用水域从最初的领海，慢慢扩展到了特定内水和群岛水域等，这些变化都是由于航运贸易在世界上的大力发展以及各国之间在经济、政治、军事上的频繁往来。对于商船的无害通过权国际社会上没有过多的争议，但对于无害通过权是否适用军舰的问题，却始终争论各异。1958年《领海与毗连区公约》规定一切船舶享有无害通过权。1982年《公约》同样规定所有国家的船舶享有无害通过领海的权利。这里没有明确肯定军舰的权利，也没有明确否定军舰的权利。因此，赋予了沿海国享有可以通过国内立法加以规制的权利。中国的观点是应该在保障国家安全的基础之上考量航行自由，中国与美国观点看似是海洋自由与国家安全的争议，实则是两国在战略上的对抗。[6]我国《领海及毗连区法》对中国的领海制度进行了明确的规定，说明外国船舶通过我国领海必须遵守我国的法律和法规并不得损害我国的和平、安全和良好秩序，军用船舶要经过我国政府的批准，非军用船舶依法享有无害通过权。美国非军事目的的商用船舶在我国是享有无害通过领海的权利的，但是军事目的或者政府目的的商用船舶以及军舰通过我国领海必须事先征得我国政府同意。

(三)美国主张在专属经济区的军事活动不应受到限制

《公约》第58条规定所有国家在专属经济区内享有和公海一样的航行和飞越自由，但是应当遵守沿岸国制定的法律法规。尽管公约如此规定，但是并不能说明专属经济区和公海具有相同的法律地位，也不能说明沿海国和非沿海国在专属经济区和公海享有相同的权利和义务。美国的军事活动一般包括停泊、起降飞机和其它军事设备、情报收集、监视侦查、操作军用设备、演习以及其他军事行动和军事测量等，美国认为这些都属于《公约》第58条中规定的“与这些自由有关的海洋之其他国际合法用途”[7]。美国认为，专属经济区有着同公海和毗连区一样的法律地位，因此在专属经济区内任何国家都享有不受沿岸国过度限制、阻碍或管辖的航行和飞越自由。实际上美国混淆了专属经济区和公海关于航行自由不同的规定。中国在遵守公约的基础上，国家安全才是中国主要的考量因素，我国《专属经济区和大陆架法》规定我国对他国在我国专属经济区的军事活动有管辖权，应当对美国在我国专属经济区的军事活动进行限制，以维护我国主权和领土安全。我国制定的《领海与毗连区法》以及《专属经济区与大陆架法》均是在《联合国海洋法公约》的基础上制定的，对于外国船舶的限制性规定是符合国际法的。

(四)美国强化“南海航行自由”的实质

美国的“航行自由计划”是一项旨在维护其海洋权利的自由原则，直接影响着美国军事力量的全球到达、对海上重要航道的控制，最终影响美国海洋霸权地位的稳固和发展，所以美国必须防止沿海国家的“过度海洋主张”，以此避免其对美国的海洋地位带来挑战，保证美国军事力量的全球机动畅通[8]。从美国近几年发布的《航行自由报告》中可知，美国公开向世界展示其航行自由的“成果”。报告显示，近10年间，中国、印度、印度尼西亚、马来西亚、伊朗、马尔代夫、阿曼这7个国家连续成为美国航行自由的对象，其中，美国到中国附近海域的航行自由行动居多，如果将这7个国家的海域连接起来，正好构成了中亚海上交通线，横跨了南海海域和马六甲海峡，这不难看出美国海洋霸权的野心和遏制中国海上发展的企图。而《公约》设定的海洋法律制度较多，难以实现美国在全球航行自由的目的，美国需要在美国所解释和遵守的国际法规则下行使对美国国家利益有益的航行自由，这与很多国家主张的海洋权益背道而驰，也不符合《公约》维护和平的宗旨。这就是美国总是以《公约》监护人的身份和立场参与航行自由有关事件却又不愿加入《公约》的实质原因。

因此，从根本上讲，美国实行“航行自由计划”的实质就是维护其在南海的巨大利益需求，即经济利益、政治利益和安全利益。从经济利益看，南海是重要的航运通道和交通枢纽，而东亚又是美国进行投资和贸易出口的重点区域，具有优越的海洋地缘的南海能否自由航行对美国的经济贸易发展具有举足轻重的重要作用，美国自然担心南海的航道是否畅通无阻。从政治利益看，中国近年来和南海周边国家的关系越来越紧密，人类命运共同体的提出又将南海各国的政治和经济之间的关系进一步加强，南海局势开始向好的方向发展。这正是美国不愿意看到的。因此美国提出了“亚太再平衡”战略，期望拉拢东南亚国家实施其“再平衡”战略的手段，利用航行自由问题搅混南海局势，以达到阻碍中国与其他国家发展政治和经济关系的目的。从安全利益看，美国认为南海地区的和平稳定离不开美国对南海秩序的维护，美国在“南海航行自由”正是美国维护南海航行自由的重要手段。美国介入南海问题并非只为了维护其航行自由权利的目的，究其深层原因是美国把中国的崛起视为美国巨大的威胁，包括中国在南海建设人工岛礁也被美国认为是“过度的海洋主张”。美国认为中国在南海的“过度海洋主张”已然威胁到美国的国家安全，尤其近年来国际社会逐渐将“G7”转为“G2”的说法，更加加深了美国对中国海洋崛起的担心。

总的来说，航行自由对于美国来说不仅是经济利益的保障，更是政治利益和安全利益的体现。只有实现南海的航行自由，才能保障美国贸易畅通提升经济效益，向我国投射其军事力量，借机拉拢南海其他国家，以此打乱中国对南海共同体的构建，保障其亚太霸权，实现其在南海地区利益的最终目的。

三、中国应对美国“南海航行自由”的立场

中美在南海的争议由来已久，其中涉及的不仅是对航行自由制度的不同解读，更是两国海洋战略的深层表现。中国应当从不同的角度提出中国始终坚持的立场，才能有效限制美国在“南海航行自由”行动，为中国的主张提供有利的支撑。

(一)从历史的角度

中国的南海“U型线”内水域的主张不能单单取决于《公约》的规定，还需要从历史的角度来解读，中国对南海岛礁附近水域是具有“历史性权利”的。在1963年，联合国秘书处曾提交过一份报告详细地解读了“历史性权利”，并且归纳了历史性水域的构成要素，中国对南海“U型线”内水域的“历史性权利”具有连续性，这符合报告中的构成要素。第一，历史上中国政府就已经对南海的岛礁进行了命名，并对南海岛礁的海域进行派遣巡航，同时对相关海岛进行长期经营，这些方式都表明了中国对南海岛礁具有“历史性权利”。第二，南海是连接中国与国际社会交往的重要航道，因而中国在对南海行使“历史性权利”的时候没有采取排他的方式，但是中国的历届政府一直对南海岛礁进行连续性的管辖措施。第三，中国对南海“U型线”内水域的历史性权利得到了其他国家尤其是南海周边国家的默认，例如，1958年越南政府承认中国1958年《领海声明》，1950年出版的《菲律宾地图》以及1969年马尼拉《地图集》都承认了中国对南海岛礁的主权及其附近水域的权利。虽然在此之后相关国家对此表示争议，皆因为各国之间海洋战略的转变以及对海洋资源的抢夺所致，但是无论如何都不能否定中国在南海的“历史性权利”。因此，从历史的角度来说，中国政府长期坚持和主张对南海“U型线”的权利，我国对南海岛礁的建设并不是对这种主张的强化，而是在长期的历史时期形成的，中国坚持对南海“U型线”内水域享有历史性权利是有充分的历史和法理依据的。

(二)从政治的角度

对于南海问题我国多次公开地明确地表明我国的立场和态度，即中国愿意与南海周边国家合作共赢，共同打造南海稳定的局面，对于侵犯我国领土和主权完整的行为，对于没有法律依据、没有事实依据，无视历史的挑衅行为，我国坚决反对。第一，根据国际法的国家主权原则和不干涉内政原则，建设岛礁属于我国主权范围事项，他国无权干涉。中国在拥有主权的南沙岛礁进行建设，不管是出于什么目的，其他国家都无权干涉，这些建设行为合情、合法、合理，既不是针对哪个国家，也不会影响南海各国。第二，中国坚持和平共处五项基本原则，坚持走和平发展的道路，既不侵犯他国，也不允许他国的侵犯。中国岛礁建设的规模是符合中国军事和民事的发展需求的，同时，中国也积极参与到国际海上救援、防灾、海洋环境保护和反恐等国际行动中，并没有违反国际义务和责任。第三，中国奉行和平解决国际争端的原则，中国的岛礁建设并不是想妨碍各国的航行自由，而是秉着南海各国共同发展的美好愿望为南海各国共同的航行安全提供更多的保障。中国反对美国这样的域外国家插手南海事务，保证“南海行为准则”磋商进程积极向前推进。

(三)从法律的角度

在国际法中任何权利的行使都不是绝对的和不受限制的。即使是《公约》规定的航行自由权利的行使也是如此。按照《公约》的规定，在一国的专属经济区内行使航行自由，应适当顾及沿海国的权利和义务，并应遵守沿海国的有关法律和规章，特别是要遵守“只用于和平目的”原则，不得对沿海国的安全造成威胁。中国并不反对世界各国在南中国海的航行自由，也尊重各国的航行自由权。但是，各国对于航行自由的主张应当在国际法的框架内，以《公约》为基础对公约中规定的权利和义务加以解释，并尊重其他国家的领土与主权完整，同时遵守他国的国内法。中国反对海洋霸权下的“航行自由”，反对明显带有侵犯他国领土意图的“航行自由”。中国希望各国尤其是南海周边国家秉着共同维护南海地区和平与稳定的原则在国际法的正确引导下，正当行使航行自由权。

四、结论

随着美国航行自由计划的深入和延续，美国在“南海航行自由”行动逐渐升级，并屡次斥责中国及其他南海国家的“过度海洋主张”。美国的“航行自由计划”和其他国家对航行自由制度的解读不同，更不同于《联合国海洋法公约》和国际法框架下的国际航行自由制度。我们应当从国际法的角度深入剖析美国的航行自由计划，从历史、地理、政治和法律的角度提出中国必须坚持的原则和立场，以应对美国的“南海航行自由”行动。