治理主义法治观下的法治教育

张晓云

(安徽科技学院，安徽 凤阳 233100)

社会治理活动是自人类社会以来基于维持和巩固特定秩序的常态化运作机制。每个历史时期，都会有着与它相适应的基本的社会治理类型，而社会治理策略的选择直接反映着相应社会发展的水平和文明的程度。我国现代社会治理活动是循法而行的多中心治理，不再是无限政府的家长式管理，法治与社会治理是塑造良善秩序的左右手。大到国家的政体，小到个人的言行，都需要在法治的框架中运行，法治是现代国家治国理政的基本方式，是人类社会进步和政治文明的重要标志。十八大以来，全面推进依法治国，运用法治思维和法治方式推进国家治理现代化的有关议题被提出后，习近平总书记从多个方面、多个角度和多层次做了大量论述。而法治教育为实现社会治理的目标提供了地一个基础，一个民众基本达成权利、义务共识的基础。“法治教育”一方面能更好地体现时代的脉搏，准确的反映我国法治建设的进程，生动地表达在当前进入法律实施时代的要求，另一方面能更真实的把握法学教育发展的内在逻辑[1]。孙晓楼曾言：“一国法律教育的得失，有关国家法治的前途”。法治作为一种强大的保障力量，是促进法治教育的制度前提；而法治教育通过理论上的指导和支撑，提供给法治以理念和理想以及实现理想的动力[2]。在新的历史时期，如何形成和完善与国家治理现代化相契合的法治教育，是法学理论研究中的一个新问题。

1 问题的提出

法律社会学家埃利希在其著作《法律社会学原理》中开明宗义：“无论在当下还是在其他任何时候，法律发展的重心不在立法、不在法学、也不在司法，而是在社会本身”。法治与社会处于复杂的互动共生之中[3]，一方面，法治以其制度化、规范化为社会发展提供秩序和导向；另一方面，社会的发展和变革也不断改变法治的内容[4]。2013年召开的党的十八届三中全会，在论述全面深化改革的总目标时，提出了“推进国家治理体系和治理能力现代化”这个重大课题。“国家治理”是一个新的概念、新的提法，从“管理”到“治理”，不是简单的词语变化，而是思想观念、制度框架的根本改变，一字之差凸显了我们党执政理念的升华、治理方略的转型。所谓国家治理体系和治理能力的现代化，就是使国家治理体系制度化、科学化、规范化、程序化，使国家治理主体善于用法治思维和法律制度治理国家，从而把中国特色社会主义各方面的制度优势转化为治理国家的效能[5]。由此可知，“治理”与“法治”紧密地联系在一起，其中有着内在一致的逻辑理路，法治是治理现代化最重要的特征、表现和载体，也是最基本的方式和最好的手段。《中共中央全面深化改革若干重大问题的决定》提出“坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”，为我国转型期法治建设提出了更高的要求。法治制度的建构固然重要，但有法不依或有法不知则会使法治成为空中楼阁。同时法治不是外在于人的，而是内在于人的，它需要经历教育内化的过程。法治教育为实现社会治理的目标提供了一个基础，一个民众基本达成权利、义务共识的基础。法治教育可以培养、深化法治精神，是法治精神培育的有效途径。因此，法治教育必须先行，至少不能滞后。党的十八届四中全会提出要“深入开展法治宣传教育，把法治教育纳入国民教育体系”“使全体人民都成为社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者”。

作为当代教育领域中极为重要的一环，法治教育必须符合社会发展的趋势与需求。同样的，法治教育也必须随时代的变迁对其目标、内容和方法进行不断的检讨与更新。传统法治观的建立基础是以国家的管制行政为基础的治理模式。国家通过管制行政来治理社会，于是运用法律将各种社会问题截然划分为许多彼此独立的子系统与行为领域。国家承担维护社会秩序，并在法律所设定的范围内，履行一定的公共职能。与此相适应的，法治工具主义是传统法治观的必然逻辑。即法律应是由国家机关所制定、由上而下的，并且是具有强制力、控制性的政策工具。其潜在的逻辑是法律只是实现一定社会目标的工具和手段，当国家意志与法律权威相对立时，是前者高于后者。在实务的操作上，当人们之间、人们与政府之间有争议时，更强调通过司法诉讼来对争议案件进行裁决，忽视法庭外的政治与社会现实，而自处于一个政治的真空环境中。同时，传统法治观念在很大程度上是针对公民而言的，这是一种封闭的一元法治观念，在政府与公民之间有深刻的区别，也就是有些人是规则的制定者[6]，有些人是规则的执行者，有些人则是规则的遵从者。“强政府、弱社会的运行模式吞噬了社会和其他领域”。

在传统法治观下，法治教育的目的是让人民大众认识到遵循国家各级法规及司法程序的重要性；教育内容是法律条文和法律理论教育，忽视了法律的内在价值和精神实质；教育理念上，义务和责任教育占据了法治教育的阵地，公民接受的是“守法是义务，如果不守法，会有何种法律责任产生”这样的教育；教育方式上，是“主客体模式”。此模式下，国家的主导与推动占据强势地位，而人民大众尚处于被动接受、并未形成主动需求的境界[7]，这种只片面地强调人民应知法守法的“守法原则”，而忽略国家公权力也必须守法的法治国思想，与现代化的国家治理体系和治理能力是不相容的。因此，在当前新治理模式的发展下，必须对传统法治观教育进行检讨，并思索治理主义法治观下法治教育的核心价值。

2 治理主义法治观

2.1 治理主义法治观产生的现实依据

19世纪以前，社会、经济的发展程度相对不高，比较简单，因而国家对社会、经济的管理较少。但是，从19世纪后叶开始，垄断资本逐渐形成，生产趋于高度社会化，社会生活也日益复杂和多变。市场经济的发展和健康运行需要政府规范和系统的管制。但是要求政府管制随着市场条件的变化、市场结构的动态调整和管制绩效的变化做出灵活及时的相应调整。因此，必须寻找国家干预主义与自由主义结合的最佳点、找到能兼顾政府、各种利益集团和公众利益之间的最佳点，从而达到政府既克服市场失灵又克服政府失效的目标，并不断探索政府治理的最佳途径和模式以更好地克服市场失灵和政府失效。随着传统国家管理模式的失灵，20世纪70年代末，西方各国进行了一场以“新治理模式”为内容的声势浩大的政府改革运动，从而新治理模式兴起。所谓新治理模式，依Lester Salamon的定义是指，目前广泛地运用各种公、私部门的行为所连结成的网络作为工具，来满足各种人类的需要，并从而产生公共管理及公部门组成的不同模式，此不同模式强调合作、赋权，而非层级与控制[8]。我国的政府管理模式也随着变革，摒弃由单一政府管理社会的局面，推进国家权力向社会回归，从而实现由政府、社会组织、公民等多元治理主体合作治理社会。具体而言：(1)从主体层面看，治理主体从政府独治向官民共治。传统国家管理模式下，从上到下，官僚制的政府主宰和支配一切，绝对地居于治理的中心。新治理模式下，治理中心逐步走向多元化，社会组织结构逐渐改变从上到下的官僚制科层结构、向扁平化、多中心发展，出现多种参与公共行政管理的行政组织，逐渐形成多元的、分散的、网络化的，多中心的治理体系。(2)从社会层面看，随着多元社会组织的崛起，形成了多元主体的公共治理。国家与社会关系在重新调适，公权与私权的界限在重新划定，政府不再是合法权力的唯一源泉，立法的主体由国家垄断变成由国家与社会共享，一种新型的国家与社会的关系在建立和形成。(3)从个人层面看，随着经济的发展，转型期的中国社会也进入到了资讯网络越来越发达的时代，社会公众的权利意识、平等意识和参与意识不断增强，公民社会雏形渐具——人们更热心于政治生态的解读、公民权利的维护、政府权力的监督以及对社会政策的参与，社会民主不断深化。

2.2 治理主义法治观的内涵

法治观主要是指人们对法律的性质、地位、作用等问题的认识和看法，也就是依靠法律管理国家、管理经济和治理社会的观念[9]。治理主义法治观的提出有一个酝酿和斟酌的过程[10-11]。它经历了一个从社会管理到社会管理创新，到社会管理的法治保障，到管理法治化，再到法治社会逐渐的理论提升过程。2012年12月4日，习近平总书记在纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话中提出了“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府和法治社会一体化建设”的命题。至此，中国社会的建设从宪法层面上历经1999年正式提出依法治国，建设社会主义法治国家，在历经其后重点从法治政府领域的突破，并结合转型中国社会管理的创新，成功地实现了理念和实践上从“社会管理”向“社会治理”的转变，从而也为法治社会提供了重要的理论支撑和实践指引[4]。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》也为加快建设社会主义法治国家进一步指明了方向。法治中国要求全方位的法治化，既包括国家共同体的法治化，也包括政治共同体的法治化，要实现所有共同体治理的规范化和制度化。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》中提到的“党委领导、政府主导、社会协同、公众参与、法治保障”，就是对治理主义最佳的诠释，不但顺应了社会治理创新的需要，也适应了治理主义理论的发展。“党委领导、政府主导、社会协同、公众参与”，阐明的是治理主义的多元主体和各主体的功能定位，而“法治保障”则明确提出了治理主义的法治化要求。相应的治理主义法治观具有如下特征：(1)以问题的解决为最终目标。治理主义法治观下，法治强调通过信息公开分享，以及利害关系各方彼此间充分、审慎的沟通，不断地促进与加强沟通的深度和广度，以适应互赖性和复杂性不断扩大的后现代社会。(2)既强调制度约束，又关注社会和公民参与。治理主义法治观强调国家与社会之间的互动关系，鼓励更多多元的利害关系人，来取代传统的层级式管理机关。并将决策的责任，由传统的公部门单方负担，转而由参与其中的公部门和私部门共同负担，期望有广泛的参与，强调所有的利害关系人，在所决策的制定与执行的任何过程中，都能有完全的参与。(3)以社会主义法治作为价值导向。治理主义法治观蕴含了合作参与、民主行政、公平、正义、平等、自由等价值内涵，这些价值观念为社会治理提供了精神支撑，实现社会治理权力和社会治理权利的有效运作。

3 治理主义法治观下的法治教育的实施路径

3.1 治理主义法治观下的法治教育

治理主义法治观下，法治理论从传统的国家中心转向以社会治理为中心。同时，法治教育的目的不同于法律教育，二者的定位有很大的不同。法律教育是由法律职业教育来充当的，是法律专业教育，目的是培养法学家和法律专业人员，着重知识、技能和专业道德水平。而法治教育的目的不是让民众学习到精确、绝对的法学概念，其目的在于育人，是为了培养公民社会基础成员而实施的教育，以培养法律意识、公民意识为目的。权利意识培养是法治教育获得广泛的良好社会效果的保障，它会让公民从内心更容易接受这种教育，进而积极地去学法、懂法。为此，法治教育要使民众认识到政府与社会的关系，属于伙伴关系，而不是层级关系；同时，所谓的“治理”其所涵盖的实质内涵，也不再是一个主体——国家机关，去控制一个客体——社会，而是许多机关和许多主体之间的关系或互动。具体而言：(1)目的面——法治教育的目的在于促进沟通。沟通不仅是一种人际关系上的谦和做法，而且更是在复杂、多变、分歧的社会中，更有力量的治理要素。其通过人与人之间深度的、开放的、广泛的沟通与对话，来互相了解彼此间的差异性。依法治国、依法执政、依法行政的实现，以国家与法代表的根本利益为基础，归根结底，是社会物质生产方式决定的人与人、人与国家、人与社会的关系。事实上，其不仅包括了制约权力与保障权益，还包括国家、人民、政府与政党的关系，包括合法权利相互间的关系，中国特色社会主义法治以人民根本利益一致性奠定了个人与国家、个人与社会、国家与社会沟通的基础。法治教育的目的是启发人民大众在遇到有利害争议时与人沟通、化解不同见解的学习能力。(2)认识面——法治教育的基础在于不断学习。在治理主义法治观下，有效的治理依赖民众持续提升自己的能力，在不断地学习和更新知识中，人们互相交换信息与知识，不断地提高自身法治素质，并据以协调彼此的行为，使其正当化，以适应法治中国建设的需要。这些目标的实现是建立在人们不断地学习如何在动态社会运行中维持所要的秩序，并达到所要的目标，而不仅在学习静态的法条文字的规范性意义，以及如何顺从或运用此意。即“法律只有在涉及价值的立场框架中才可能被理解”。(3)操作面——法治教育的方法在于合作。新治理模式中强调合作治理。所谓合作治理是指平均分担任务和责任，用合作来取代单方的努力，无论是通过国家或是市场。而合作关系建立的核心是在国家与社会、政府与人民之间建立互相关系，以此互信关系为基础，逐步使社会的力量参与到法治进程中，与国家形成良性的互动关系。法治教育应充分利用这一契机，激发治理者与被治理者的学习，有意识地、理性地培养公众的合作能力，引导出两者间合作性的行为和相互间的调试，推动社会法治化的营建，双方逐步实现良性互动，实现我国的法治目标[12-13]。

3.2 治理主义法治观下的法治教育的实施路径

3.2.1 在法治教育理念上，应以法律为中心，强调法治是社会价值和个人价值的有机结合 人是社会的存在物，人的利益总是受制于社会的种种制度安排与政治结构，其中对人的利益影响最大的莫过于权利与权力关系模式的状况及运作方式，法治是此二者合理定位的最高层次的制度设计。治理主义法治观是法治的工具价值与目的价值有机结合，其由传统的“依法治权”和“依法维权”的二元对立模式，转变为“依法治权”与“依法维权”和谐有序、互信的权利-权力关系模式。因此，法治教育不仅要让人们理解法治是治国方略，是国家政策的工具，而且要使人们树立法治信仰，确信法治是个人生活终极目的与意义的一部分，使人们能够探讨自己的法律权利和责任。在知法、守法、护法的实践中领略法治的价值魅力，并积极投身于其中，成为具有法治意识，支持民主制度，积极参与社会活动的公民。

3.2.2 在法治教育内容上，应从法律条文、知识教育转化为法治精神的教育 法治精神是全社会的生活之“道”，治理主义法治观已经为法治生活方式描绘了一幅理想图景，而法治教育则要担当起整个社会全领域、全覆盖地推广法治精神的行动责任。相应的法治教育的内容应涉及法律权利(权益)及人权意识、公平公正意识、守法意识、公民责任意识，并注重研究“活”法，或是法律制度背后的经济学原理。使民众在潜移默化中接受法治氛围的熏陶，坚信公平正义的法律观，信仰敬畏法律，并学会运用法律维护自己的权利。即法治教育可以使法律规范、法治理念、法律精神等最大限度地转化为人们生活中的信念和准则，内化为受教育者的认知、情感和信念，从而使法律价值获得直接的实践性，而不是单向的知识灌输或停留在纸面上的法律规范。

3.2.3 在法治教育方式上，应为“主体模式” 民众对法治观的重视很大一部分来自于对自身有利。在治理主义法治观下的法治教育中应强调对话，说教者与被说教者之间是平等主体关系。尤其在社会发展迅速，贫富差距、城乡差距加剧的今天，民众渴望通过法治管理带来平等、公平的机会。同时，法治教育应更多强调法律对每一个公民和法律主体权利的尊重，以此更好地贯彻法律面前人人平等、保障基本人权、维护公平正义的民主法治精神；更加注重社会功能体现个人价值；创新教育方法，融合显性教育和隐性教育，增加主体意识，培养独立人格；转变教育方式，从听话式向对话方式转变，依法实行多元主体参与社会治理，使所有人都有机会参与社会规制的制定和国家的管理活动，依法享有充分的参与权和自治权。

4 结语

中国特色社会主义法律体系的形成，为依法治国提供了前提和基础，为法治生活方式提供了制度的可能性，要将这样一个有机体转变成为一个“活的法律”的有机体系，必须得到法治教育的有力支撑。借助法治教育的媒介作用和教化功能，治理主义法治观才可能在鲜活的社会生活实践中实践社会调控杠杆的工具价值，才可能将社会主义法治精神、法治理念及法律规制植入人心，在人的行为上显现出法治生活方式的效果。