乡村振兴背景下村庄规划编制要点探讨

陈 鸿， 简 兴， 吴伟东， 周宝娟， 贾媛媛

(安徽科技学院 建筑学院，安徽 凤阳 233100)

党的十九大作出中国特色社会主义进入新时代的科学论断，提出实施乡村振兴战略的重大历史任务，在我国“三农”发展进程中具有划时代的里程碑意义。乡村具有自然、社会、经济特征的地域综合体，兼具生产、生活、生态、文化等多重功能，与城镇互促互进、共生共存，共同构成人类活动的主要空间[1]。乡村兴则国家兴，乡村衰则国家衰。改革开放以来，由于我国经济社会的主战场在城市，优质资源不断往城市单方向集聚，导致农村和城市的差距越来越大。我国长期处于社会主义初级阶段的特征很大程度上表现在农村，实现伟大复兴的中国梦，最艰巨最繁重的任务也在农村。农村中的贫困村更是因为基层组织凝聚力不强、产业发展动力不足、文化生活单调、基础设施落后、人居环境较差，亟需在当前脱贫攻坚的背景下予以特殊考虑。乡村振兴需相关部门和城乡规划师密切关注，协同作战。

国内外实践证明，良好的规划有助于地区的有序和可持续发展，经济社会较发达地区较重视乡村规划编制及研究，欠发达地区对乡村规划则重视不够。如江苏省自上世纪90年代以来已开展了多轮村庄规划研究与编制工作[2]。广东省委省政府在2009年就提出扶贫开发“规划到户、责任到人”，注重解决共性问题与个性问题，做到以需求定项目，以规划定标准，以政策谋资金，利用规划来统筹村民需求、政府目标、涉农资金，既落实了精准扶贫要求，又改善人居环境[3]。广东还在2017～2018年完成了省定贫困村整治创建规划编制及报批工作，有效指导了当地脱贫攻坚和人居环境建设工作。

关于乡村规划编制问题，从实践角度开展研究较多，总的观点是相对于理论研究和规划实践丰富的城市规划，目前针对乡村规划的基础研究、规划方法、实施制度、人才支撑明显不足，村庄规划编制的覆盖率低和实用性差，难以有效指导农村发展工作[4-5]。本文拟就乡村振兴背景下村庄规划编制的关键点加以研究探讨。

1 当前村庄规划编制中的主要问题

对我国乡村规划编制方法与成果进行研究，我们不难发现多年来乡村规划编制人员在规划编制思维、方法、技术上一直沿用城市规划方法，编制过程不透明，编制内容空洞，不能落地，可实施性较差。

1.1 对乡村规划重视程度不够

中国过去的乡村工作，一直以来以上级指令的形式下达，镇村干部负责执行，镇村协同编制规划的经验严重不足，对编制村庄规划重视程度与参与度都很低。当前乡村规划的覆盖还主要集中在部分中心村和示范村。以安徽省五河县为例，全县199个行政村，2019年需要新编制39个美丽乡村规划后才能完成65%的乡村规划编制覆盖率，推理可得2018年底五河县县域村庄规划编制覆盖率约为45%～50%。贫困村规划编制的覆盖率更低，2018年蚌埠市集中开展了100个帮扶村的美丽乡村规划，恰恰证明之前没有规划。于2018年随机对安徽萧县、凤阳、泗县3个县15个贫困村进行了规划编制情况调研，完成乡村规划编制的比例不足15%。

1.2 懂乡村规划的专业人才少

城乡规划行业的从业人员中，真正“懂农业、懂农村、懂农民”的规划师很少。对于农村特有的集体土地制度、农业现代化和产业结构调整对土地利用规划的需求、顽强的基于姓氏和血缘关系所形成的复杂乡村社会关系、农民追求近期效益的现实主义等诸多情况，均是缺少乡村生活经验的新一代规划师所欠缺的。对规划对象认识陌生，理论与实践研究的肤浅，是当前乡村规划的重要制约因素。

1.3 乡村规划技术方法不成熟

我国目前的规划编制体系是自上而下模式，编制方法与技术规范参考套用城市规划编制套路，侧重上位规划传导，缺乏协同、开放、民主、自下而上的规划编制理念与实践。以安徽省当前村庄规划编制的依据为例来说明，目前编制依据包括三个层面：一是法律、法规、规章制度、国家技术标准，如《中华人民共和国城乡规划法》(2008)、《中华人民共和国农业法基本农田保护条例》《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》《村庄整治技术规范》(GB50445-2008)；二是地方法规与标准体系，如《安徽省村庄建设规划技术要点》《安徽省村庄整治标准》《安徽省村庄整治技术导则》《安徽省村庄规划编制标准》(DB34/T5011-2015)；三是县及镇(乡)一级的总体规划、土地利用规划、村庄布点规划，和镇、村及村民有关村庄整治的材料和地方政府有关本规划的意见和建议。规划依据很充分，也很繁琐，但很明显是自上而下。

1.4 规划内容针对性不强

乡村规划内容过多过杂，貌似面面俱到，实则多是对上位规划及相关规划的讲解或照搬，部分规划设计单位对规划村庄的现状调研不足，规划针对性不够。如安徽怀远县某行政村于2018年编制的美丽乡村建设规划，说明书足足有35 824字，图纸有33张。如果规划不坚持问题导向，泛泛而谈，没有重点，即使是再厚的本子，也令人感到一头雾水。大多数村民委员会无法应用规划成果，规划对实施的指导性较差。此外，现有乡村规划对如何达到规划目标缺乏路径安排，无法做到明确近期、中期、远期规划的实施主体、投资人、建设时序，最终使规划沦为一纸空谈。

1.5 村民主体在规划决策中缺位

尽管《中华人民共和国城乡规划法》第二十二条明确规定“乡、镇人民政府组织编制乡规划、村庄规划，报上一级人民政府审批。村庄规划在报送审批前，应当经村民委员会议或者村民代表会议讨论同意。”但实际上由于多数基层乡镇财政没钱，主动编制村庄规划动力不足，因此村庄规划多数是由县级政府出资，县里组织规划编制与评审。村民主体地位确实，村民规划参与度低，上级政府或职能部门包办规划现象严重。以2019年3月20日召开的萧县2019年度美丽乡村规划编制征求意见会为例，参会人员包括“县农村环境整治办、农业农村局、发改委、住建局、规划局、国土资源局、环保局、交通运输局、水利局、文广新局、林业局分管负责人和乡镇分管负责人、村支书”。按一个部门一个人计算，再加5位评审专家，参会的18人中，村里只有1个人，比例只占5.56%。结果是相关领导和专家熟悉政策和规范标准，但不了解村庄具体情况，图纸在技术上没问题方案一般均可通过，但到实施的时候经常会发生各种问题。

造成上述现象的主要原因，主要在于过去规划理论研究和工作实践的重心一直在城市，对乡村规划重视度不够，优秀的乡村规划研究成果少。城乡规划专业教育中有关乡村的理论和教育缺失，对乡村考虑不够。2008年《中华人民共和国城乡规划法》出台，城乡一体化发展、城乡融合发展理念成为国家战略选择。但直到2013年“城市规划”才调整为“城乡规划”，高校中专业设置更明显滞后，直至今天不少高校乡村规划课程依然没有普遍纳入教学计划，结合中国实际的乡村规划教材也凤毛麟角。

2 破解村庄规划编制难题的途径

乡村振兴的一个大背景是国家新型城镇化规划提出的“推动城乡发展一体化”，即“工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活方针，加大统筹城乡发展力度，增强农村发展活力，逐步缩小城乡差距，促进城镇化和新农村建设协调推进。”在村庄规划中，既要传导上位规划，更要结合村庄发展实际，在注重调研的基础上，抓主抓重，编制好村庄建设与发展规划[6]。如前所述，因为乡村规划因盲目模仿城市规划，没有体现农村特点，难以满足新时代农民生活和乡村发展的需要，无法真正实施，亟需找到规划编制的破解之策。

2.1 更新规划理念

2.1.1 充分发挥村民的主体作用 把贫困村建成社会主义新农村示范村是全社会的共识。坚持“政府引导、村民主体”，应早谋划、早动工、早见效。共谋以全面提升村民认识水平；共建以引导发动村民积极参与；共管以加强农村民主政治建设；共享以探索建立长效发展机制。广东共谋共建共管共享新农村经验非常值得借鉴[7]。

2.1.2 规划成果应纳入村规民约 村庄规划应包含村庄未来社会治理和秩序维持，经全村村民小组讨论同意的村规民约应融进规划。如垃圾堆放与清运、雨水污水排放、邻里互助等邻里社会关系条款，也包括农村宅基地规模、高度、色彩等涉及秩序和风貌的控制规定。

2.1.3 规划成果要好用实用管用 根据村庄定位和保护耕地的实际需要，村庄规划成果应让村民委会看得懂、用得上、用的好。抓住村庄规划的主要问题，聚焦重点，内容详略适宜，不贪大求全，不能把乡村规划成城市模样。

2.2 厘清规划目标

2.2.1 通盘考虑补齐农业现代化短板 村庄规划应该是多规合一的规划，应把土地、环保、产业、村镇建设方方面面融合在一起。村庄规划要么不编，要编就要编一个实用的、长远的、好的规划，以尽快补齐农业现代化这块短板为中心[8]。2019年两会期间，习近平总书记在参加某代表团审议时指出：“要补齐农村基础设施这个短板，按照先规划后建设的原则，通盘考虑土地利用、产业发展、居民点布局、人居环境整治、生态保护和历史文化传承，编制多规合一的实用性村庄规划。”

2.2.2 坚持问题导向和目标导向 为什么人的问题是个根本问题。乡村规划应切实为农民农业服务。近期坚持问题导向，着力解决村庄发展中的矛盾和困境，理顺村庄发展思路，秉承“自然生长”规划理念，依据原有发展优势及市场需求，完善村庄产业规划，并持续进行动态优化，坚持“一村一品”，做好产业分析与选择[9-10]。广东省通过理论探索与实践创新，先后在实践领域探索出以“文”兴村、以“农”兴村、以“旅”兴村和以“居”兴村4种模式[11]力改善村庄人居环境，建设美丽乡村，配置好发展要素，激活村庄发展动力。中期远期坚持目标导向，以实现“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”为乡村全面振兴的目标。

2.2.3 规划目标清晰简明突出重点符合实际 有限的规划目标容易达到。建设生态宜居美丽乡村是乡村振兴的首要任务，需推进农业绿色发展，持续改善农村人居环境，加强乡村生态保护与修复。一般村庄规划以产业选择和建设规划为主，突出公共设施(村部、学校、公共墓地)、基础设施(道路布置、给水排水、坑塘整治)、住宅安排(宅基地的标准及具体布局)、环境整治、产业用地范围划定及禁止行为[12]。要明确乡村振兴用地，保障乡村振兴用地。

2.3 改革规划方法

2.3.1 自下而上找问题，突出村民参与 结合农村工作实际，改变过去自上而下的规划模式，采用自下而上，村民民主参与的方式，以问题为导向，以解决村民实际发展难题为重点，安排乡村基础设施和公共设施。注重立足村民主体，强化宣传引导，注重村情民意，让村民全程参与规划编制，让村民充分认识创建新农村示范村的美好前景，提高村民参与创建的积极性和主动性，共同打造新农村示范村创建的宏伟蓝图。只有规划有良好的群众基础，实施的时候才能得到群众拥护。只有家家户户参与乡村建设，才能真正打造美好的家园。以广播电视、手机短信、微信推送、进村入户等方式，全方位多层次开展宣传发动，凝聚村民参与新农村示范村创建的思想共识。增强村民参与创建的内生动力，实现“要我创建”到“我要创建”思想转变。

2.3.2 建立规划师深入参与乡村规划机制 推广四川成都2010年首创的乡村规划师经验，同时可以鼓励引导高校与设计机构提供乡村规划下乡服务，培养一批真正懂乡村、爱乡村、能为乡镇和村庄服务的乡村规划师。建立驻村、祝镇规划师制度，或在乡镇一级政府设立规划专业岗位，满足乡镇规划管理或编制需求。

2.3.3 强化现状调研，分类编制规划 村庄规划必须应加大调研力度，接地气，在对村庄进行科学分类基础上抓主抓重，科学施策，提出解决思路、策略、行动，最终创建乡村旅游名村、人文历史名村、生态休闲名村，特色农业名村。各类型村庄规划编制侧重点见表1。

表1 不同村庄规划编制的侧重点

2.4 精简规划内容

2.4.1 规划成果简明扼要 村庄规划的内容不宜太复杂，成果表达也应简明易懂。村庄规划的公共设施主要是村部(结合其他管理或服务功能)和学校。住宅区应根据现状住房及人口预测，结合村庄空心村整治，分片或集中安排，确保住宅选址安全，设施配套，用地集约。养殖或加工区应与住宅有必要的限制距离，确保卫生和安全。

2.4.2 明确近期建设内容 近期规划应以行动规划为主，根据村庄发展实际，精心完善项目库，明确投资规模与主体，建设时序，推动项目落地。结合乡村振兴战略，重点应对生态修复、农田整治、补充耕地、产业发展、基础设施和公共服务设施、人居环境整治、历史文化保护项目，明确资金规模及筹措方式，实施主体和方式。

2.4.3 规划重点内容深入 村庄规划的重点内容应直接指导投资和实施，设计深度达到操作层面。如公共服务设施应确定好位置和规模。道路和排水作为村庄整治的中心内容，两者应充分结合，统筹规划，细心设计。

3 结语

乡村振兴背景下，村庄规划必须通盘考虑，多规合一，坚持问题导向和目标导向，为村民服务；充分发挥村民主体作用，共谋共建共管共享新农村；近期应筛选精准的项目库，广泛宣传筹集资金；成果应有体现村庄未来的社会治理和秩序维持。规划编制中，要注意村庄的差异性、目标的有限性、程序的民主性、内容的简洁性、重点的深入性。村庄规划应实用、好用，最终有效指导村庄建设发展。当前，把实施乡村振兴战略与脱贫攻坚有机衔接起来，促进资源要素向乡村流动是中心目的。因农村不同于城市，应避免“居高临下”或所谓“指导”的心态去“规划”农村的发展。未来的村庄规划不应只停留在研究如何改善物质空间上，更应该关注农业产业发展，提高农民收入，加强生活基础保障。如何促进乡村差异化发展，建立特色品牌，培育本地域拳头产品，“抓住消费者舌头”，需认真研判，顺应农村产业发展规律和市场规律，避免瞎指挥。