生态文明建设中政府的角色定位

吴宁子　乔永平

摘要：在生态文明建设中，政府负有义不容辞的责任，其角色定位包括生态文明建设的顶层制度设计者、政府部门的重组与建构者、投资主体之一、多元主体的协调者及监管者。

关键词：生态文明;政府;角色

党的十九大指出，“生态文明建设功在当代，利在千秋”，因而在生态文明建设中，政府负有义不容辞的责任。政府应该在生态文明建设中发挥作用，需要做好定位，促进生态文明的全面推进。

从西方国家保护生态环境的实践经验来看，芬兰、德国、日本、荷兰、挪威和瑞典都是生态现代化的先驱国家，都是强有力的政府。马丁·耶内克等人认为“国家本身拥有很多重要的资源和特性，并在许多政策层面上拥有其他行为体无法替代的功能。这些功能包括：财力资源;对合法性统治的垄断;精细分化的部门性专业知识技能并且占据着一些高度发展的网络性结构，如政府部门代表所参加的各种国际性网络。另外，同样重要的是，相对于超国家和次国家层面，国家层面所存在的政治民众以及合法性压力（尤其是对环境的关切）是独一无二的。……尽管存在一些广泛的‘去规制化以及‘去国家化的言论，国家政府依然是民众第一位的‘避风港，特别是在一些紧急的灾害事件中。”对于中国这样一个发展中的大国来说，要完成生态文明建设这样一项极为复杂、涉及面极广、影响极深的系统工程，政府无疑应该发挥主导的作用。具體来讲，政府的角色定位包括以下内容。

一、生态文明建设的顶层设计者

生态文明建设是一个系统工程，包括主体系统、客体系统和动力系统三个子系统，从而形成了结构复杂、多元素的综合体系。面对复杂的生态文明建设，不能摸着石头过河，走一步看一步，而要运用系统科学的方法论原则，借鉴中西方生态文明建设的经验教训，进行生态文明建设的顶层设计。党的十九大也指出，要加强对生态文明建设的总体设计。生态文明的顶层设计主要包括提出生态文明观念、明确生态文明建设目标、制定生态文明建设规划、建立和完善生态文明建设体系和机制等。通过生态文明建设的顶层设计，协调生态文明建设、经济建设、政治建设、文化建设和社会建设。加强对生态文明建设过程中各系统和系统内各要素的配合，努力做到全局和局部、治标和治本，短期和长期，渐进和突破相促进。

二、政府部门的重组与建构者

要成为建设生态文明的主导力量，政府必须首先建立一个适应生态文明建设要求的政府行政部门。正如耶内克所指出的，“首先是建立政府行为体，如环境部，软弱的、孤立无援的政府机构不会赢得政治战斗，只有拥有足够权限执行综合计划的强大政府机构才可能取胜。”

我国政府拥有较大的权力并且掌握大量的资源，能够有效地开展统一行动，把上下级政府及同级政府各部门的力量集中起来，全力以赴地共同实现某项目标，这是我国政治制度的优势。同时，中国现行的行政管理体制存在权责不清，职能分工不合理等诸多问题，包括环保部门在内的相关部门由于缺乏强有力的制度支持而难以采取有效措施推进生态文明建设。虽然党的十九大之后环境保护部已经调整为生态环境部，职责范围有所扩大和调整，但依然面临一系列问题，具体表现为：缺乏生态文明建设的顶层设计和决策部门，生态文明建设的综合决策机制尚不完善。生态文明建设各部门责任关系不明确，管理部门职能分工不合理，部门之间和不同区域之间的合作与协调程度低;生态环境和资源管理权限分散在不同部门，不利于科学有效的资源配置，也不利于统一协调和监督。所以必须按照生态文明建设的要求，组建相应的政府行政管理部门，理顺部门之间的关系，而承担组建任务的只能是中央政府。

三、生态文明建设的投资主体之一

党的十八大指出，生态文明建设的重要任务之一是“加强自然生态系统和环境保护力度”。十九大进一步强调要加大对生态系统的保护力度。要做到这一点，必须实施重要的生态系统保护和重大项目修复等。由于上述生态文明建设工程具有投资规模大、投资周期长、投资收益低、投资风险高性等特征，从而使得企业的动力不足，积极性不高。在此情况下，政府无疑成为最重要和最主要的投资主体。也就是说，“如果转移到私营部门行为体的活动未能成功展开的话，那么在不同政策层面，国家机构必须履行其保证人的角色，接手那些棘手的问题。”

四、生态文明建设多元主体的协调者

生态文明建设的复杂性、长期性和艰巨性决定了建设主体必须多元化。由于生态文明建设需要对生产方式、土地和空间发展模式及产业结构等进行重大调整，势必会遭遇既得利益集团的反对。为此，政府必须组成强大的联盟，动员起全社会的力量才能有效推进。生态文明建设既不单纯是为了加强国家的统一管理，也不能单纯地引入市场机制，而是通过政府。企业、消费者、非政府组织、媒体和其他社会力量形成合作网络。而这个合作网络中各参与者的利益并不完全一致，这就需要政府进行有效地协调，求同存异，才能形成生态文明建设的合力。

五、生态文明建设的监管者

生态文明建设是一个不同利益相关者博弈的过程，不同的利益相关者的利益诉求不同，对于生态文明建设所持的态度也各不相同，生态文明建设目标的提升是各利益相关者博弈的结果。

在现阶段，作为理性经济人的企业，最大可能地降低成本以实现利润最大化仍然是其追求的目标，为此努力寻找各种可能的途径，不惜破坏生态环境使其成本最小化。忽视长期的可持续发展，注重短期利益，被动地应付而非主动地积极参与，这仍然是大多数企业的选择。因此，十九大指出要改革生态环境监管制度。政府无疑是生态环境的监管者，尤其是中央政府，从我国行政管理体制上来看，它的重要功能是代表全国人民管理影响社会共同利益的事务。在生态文明建设中，其身份和职能使其能够从长远的和全局的利益视角，扮演着相对独立的最高监管者角色。通过完善国家生态文明建设法律法规的建设，建立健全相应的规章制度，坚决制止和惩治破坏生态环境的行为。

参考文献：

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[5]托马斯·海贝勒，迪特·格鲁诺，李惠斌.中国与德国的环境治理：比较的视角[M].中央编译出版社，2012.

[6]乔永平.生态文明建设多元主体及其协同推进[J].广西社会科学，2014（01）.

*基金项目：江苏省社科基金重大项目“江苏率先建成全国生态文明建设示范区研究”（2013SZD05）;南京林业大学思想政治理论课建设与改革专项研究课题（2018YB05）。

（作者单位：南京林业大学马克思主义学院）