平利：新社区工厂启示录

呼东方

平利县首创的新社区工厂模式不仅有助于县域经济发展，还为陕南乃至全国众多地区加快区域协调发展打造了新模式。建设新社区工厂，既为发达地区“腾笼换鸟”，又增强了边缘贫困地区的“造血”功能，促进各自的错位发展，实现互利双赢。既充分发挥了市场在资源配置中的决定性作用，也督促地方政府更好地发挥自身应有的引导与协调作用。

2018年8月9日，安康市平利县召开“新社区工厂贷”银企对接座谈会。“新社区工厂贷”即金融信贷零担保，在决胜脱贫攻坚的关键时期，针对新社区工厂流动资金短缺的难题，建行安康分行在安康市政府设立的风险补偿金基础上放大十倍，核定放贷总规模，为优质的新社区工厂提供单户最高200万元、最长期限为一年的纯信用贷款。贷款利率根据新社区工厂扶贫带动效果实行差别化管理，最低可执行人民银行基准利率。

这次会议之所以选择在平利县召开，是因为这里是全国新社区工厂首创地。平利县的新社区工厂就业扶贫模式，被国家扶贫办和发改委以“实现了建设与脱贫攻坚同频共振、良性融合，帮助企业渡过难关、稳定生产经营，也为就业扶贫注入了新的活力”的评价，列入全国经典扶贫案例，发展经验被全国主流媒体宣传推广。

2018年是平利县的新社区工厂发展的第六个年头，回想这六年的发展过程，平利县移民（脱贫）搬迁办公室（以下简称：移民搬迁办）主任范小东很是感慨，他没有想到当年自己一个偶尔被触动之举，如今能在全国各地移民搬迁工作中遍地开花。

秦巴山区边缘县城的另一种表述

平利县的大规模移民搬迁始于2011年，当时，陕西省委、省政府按照移民搬迁与新型城镇化、农业现代化“三位一体”的思路，以系统谋划、统筹推进的方式，在陕南地区实施了避灾生态移民搬迁。

平利位于陕西东南部、陕鄂渝三省市交界处，地处秦巴连片特困地区、国家主体功能示范区、南水北调重要水源涵养区。全县国土面积2647平方公里，辖11镇137个村6个城市社区，总人口23万。“十三五”全县贫困村有79个、贫困人口25249户68068人，其中需搬迁的有13649户38208人。

与陕南其他地市县一样，平利县的移民搬迁工作也经历两个阶段，即2011年到2015年“十二五”陕南移民搬迁和2016年到2020年“十三五”国家易地移民搬迁。

范小东2012年由乡镇调整到了县移民搬迁办工作。回顾这些年全县移民搬迁工作，他总结道：“这几年全县的城镇与农村发展变化太大了，通过移民搬迁有序发展，为现在的美丽乡村建设和以后的乡村振兴提供了基础保障。全县区域内整体建设快速发展，应当说我们的移民搬迁工程也是功不可没。”但范小东也自省道：“如果让我回到2012年再重新做这项工作，我在第一年不实施建房，一定下大决心把所有要建设的地方的规划搞好，也就是先规划后建设。”

范小东反思的问题，是当时整个陕南移民工作都面临的问题之一。因为要完成年度任务，各地几乎都采取了边规划边建设的方式进行。“我们最初对规划不是太理解，如今回头看，才明白了规划很重要，今年在这个乡镇建一个移民安置点，明年又到那个乡镇建一个移民安置点，这样就造成了一些土地与资金的浪费。”他坦承：“有一两个乡镇移民安置点建设得并不理想。”

好在范小东是一位在移民搬迁工作中非常善于动脑筋的行政官员，平利县的移民搬迁安置工作因此很顺利地由“十二五”陕南搬迁安置工作调整融合进入国家“十三五”易地移民搬迁工作中。

而新社区工厂的起源，也是范小东在工作中偶然间受到的触动与启发而来。

平利县因处在秦巴山深处，耕地面积可以称得上稀缺，有一段时期，农民工外出务工，政府补贴路费，这是这个边缘贫困县不得不采取的让农民致富的多种办法之一。外出务工的农民也带回很多对家乡发展有帮助的外部信息。

据范小东回忆，2012年，有几个移民安置小区建起来后，三阳镇贫困人员孙志立（音）家搬迁到了新小区。范小东说：“当时孙志立去南方的电子元器厂打工，还当上了小组长。南方当时各个厂子的工人一直不足，他就和厂里商量，自己拿回去一些活让人在家帮着做，一个元器计价一毛钱，这样一个人一个月在家顺便做，也能挣到1000-1500元左右。”这件事情融动了范小东：一方面，贫困户在家没有收入来源渠道;另一方面，南方的工厂招不足工人。他突然想到：“为何不能把这些工作引到家门口来，让贫困群众在家门口赚钱？”

调整到移民搬迁办工作后，范小东立即将自己这一思路上报给了县政府，得到了重视。平利县开始尝试通过外出务工的农民工，将一些劳动密集型的电子元件厂、手套厂、服装厂，用优惠政策慢慢引进到了平利县各个移民搬迁安置小区。

一个小县城的移民搬迁样本

平利县北部的女娲山方圆60平方公里，山上的女娲庙现为省级重点文物保护单位。我国古代历史地理著作《华阳国志》《十道要录》《新唐书》《路史》《九域志》等对女娲山均有记录，认为这里是女娲“抟土为人”之处。平利15万亩茶山盛产的生态茶，便有“女娲茶”之称。平利还是全国绞股蓝生产第一县，全县有绞股蓝3.8万亩。

最近几年，凭借陕西避灾生态移民项目和国家助推脱贫攻坚之力，平利城镇建设和经济发展進入了其历史最快的发展期。平利县政府提供的资料显示：平利县把支持农村创业创新作为助推脱贫攻坚的新引擎，完善政策措施，强化服务保障，引导外出能人返乡创业，实现由“打工大县”向“创业大县”转变。目前，全县返乡创业人员达2100余人，带来资金20亿元，兴办以社区工厂为主的经济实体1628家，其中500万元以上企业187家，年创产值22亿元，占全县生产总值的28.6%，开发就业岗位2万个，带动6007名贫困群众精准脱贫，达到“创业一人、带动一片、致富一方”的倍增效应。

2018年6月27日，陕西省公布2017年度脱贫攻坚工作成效考核优秀单位20个县（市、区）名单，平利县入选。

笔者在陕南及关中地区的移民搬迁调研过程中，发现各地的新社区工厂不仅引进了非常适宜当地经济现状的劳动密集型工厂，而且当地给予的优惠政策更让引进企业称赞不已。贫困群众也非常满意这种下楼就能到工厂打工的方式，不仅家庭和孩子都能照顾到，收入也很是称心。问及心得，这些县（区）移民搬迁办的工作人员笑称，都是去平利县的药妇沟社区取回来的“真经”。

在对平利县几个社区的调研过程中，也能明显感受到药妇沟社区工厂模式凸显的样本价值。这种模式可以概括为：就近城区和工业园区选址，让搬迁户享受到城市居民一样的居住生活条件。

药妇沟社区依托三种途径，精心制定和落实就业规划。一是充分搭建就业平台，大力建设社区工厂，让留守妇女就近就业。目前入驻的恒源电子、嘉鸿手套等小微企业解决了200人的就业问题，实现了楼上居住、楼下就业。二是创建电商孵化基地，完善物流配送体系，推进大众创业、万众创新，为有能力的年轻人全方位拓展就业渠道。三是提供就业信息，强化技能培训，依托工业园区和县城区位优势，解决就业100人，组织劳务输出360人。目前在社区居住的1620人中，有750人在不同行业务工，做到了“能就业，快致富”。

那么，如何让搬迁户能彻底稳得住？药妇沟社区采取了保留搬迁户原居住地生产资料，延续兑付各类惠民政策，享受城市居民户籍待遇，让搬迁户搬得放心。组建了社区党支部，成立了居委會，设立了便民服务站，选配了楼院长，实行了网格化管理，让搬迁户困难有人帮，就地能办事，使他们住的舒心。

国家发改委颁发的《中国的易地扶贫搬迁政策》提出：因户因人施策帮助搬迁群众稳定脱贫。即：易地扶贫搬迁是否成功，不仅要看房子有没有盖起来，贫困户有没有搬进去，更要看搬迁群众的钱袋子有没有鼓起来。易地扶贫搬迁与产业扶贫、就业扶贫、教育扶贫、健康扶贫、生态扶贫实现较好结合，也为贫困群众分散居住时难以开展的电商扶贫、光伏扶贫、扶贫车间等项目提供了条件，为家庭农场、农民专业合作社等新型经营主体助力扶贫提供了平台。各地立足安置区资源优势，因户因人施策，发展特色农牧业、劳务经济，探索资产收益扶贫，积累了一些经验和做法。

而我们看到，平利县在汲取了药妇沟社区样本经验的基础上，在城关镇二道河易地扶贫搬迁安置示范区又实施了有业安置、以业促搬的模式。安置区将第一层2900平方米作为社区工厂生产用房进行建设，搬迁户依托便利的交通环境，既可选择到安置点社区工厂、二道河工业园区和马盘山现代农业示范园区务工，又可选择进城从事三产服务业。

这个安置区已引进宏尧制衣、阳光户外装备、惠康达实业、昌泰制衣等以服装加工生产、销售为一体的4家社区工厂，可提供就业岗位500个，实现了“楼上居住，楼下就业”。社区工厂的引进为群众脱贫增收开辟新道路，确保了“一人就业、全家脱贫”。

而在城关镇普济寺安置区刘家台子安置点，则采取两种安置方式，即对鳏寡孤独和残疾人贫困户采取集中供养;对有生活自理能力的搬迁户采取分户安置。对分户安置的两人户，依据家庭人口结构，设计两种户型，一种是夫妻户型（只设计一个卧室），另一种是两室一厅户型，安置父女、母子等结构人群。对有劳动能力的户，协调20亩土地，按户平均分配，作为安心菜园，以补贴家庭开支。同时组织协调搬迁群众到农业园区或进城务工，增加收入，保障脱贫。

尘肺病人的希望之光

从1990年代初开始，秦巴山区大量外出的务工人员在没有任何保护措施之下，在山西、河南等地的煤矿、金矿从事高粉尘、高污染的工种。到本世纪之初，外出务工人员尘肺病进入集中爆发期。平利县也是重灾区之一，山明水秀、空气优质的山区，大批的青壮年男子却成了尘肺病二、三期病人，有的村子接二连三传来尘肺病人死亡的哀嚎声。

这个时期，由于国家没有相应的救助与保障政策出台，导致尘肺病人的统计调查与救治成为一个空白地段，直到2011年6月，前著名记者王克勤创办名为“大爱清尘”的民间救治尘肺病公益组织，尘肺病和尘肺病人才引起了社会各界关注。平利县当时也成为了这个公益组织特别关注的地方之一。

这些年来，平利县通过移民搬迁项目救助尘肺病家庭和尘肺病患者，成为该县推进精准扶贫工作的重要内容。

广佛镇是范小东的老家，也是平利县尘肺病人分布较为集中的乡镇之一。在这个乡镇的柳林子村，当地政府统规统建了57套安置鳏寡孤独和残疾人贫困户的小户型单元房，方进耀就被安置在了一套20平方米的独户房中生活。

40多岁的方进耀是尘肺病三期患者，从2014年起，村子里与他一样的尘肺病人都被乡镇纳入到贫困户中，开始有了医疗救助。他们这个群体在乡镇或县医院看病，只需签个字，就能随时住院救治。“每年年底只给医院交全年医疗费用的10%。”方进耀说，自己每年大约需要给医院交1000元左右的医疗费用。

一直独身且完全丧失劳动能力的方进耀还被纳入村低保户中，这样一来，他每个季度能领到700多元的低保补助。去年被安置到这套小房子后，心知自己时无多日的他心中又觉得有了一些希望。他说：“住这房子没有让我掏一分钱，我的钱就能用来治自己的病了。”大佛镇工作人员称，针对全镇各村类似于方进耀这样情况的尘肺病人，镇上按照国家政策都给予了适当的安置方法，目的是保证这些尘肺病人能得到救治、救助，让他们能看到未来生活的希望。

范小东介绍，平利县易地扶贫搬迁政策对安置房户型和建筑风格不搞“一刀切”，由各地在充分尊重搬迁群众意愿的基础上自行确定。房屋设计强调与当地自然环境相协调，注重体现区域民居特点和民族文化特色。鼓励采取“统一规划、统一建设”、“统一规划、自行建设”等方式施工建设，便于统一设计风格，并在确保房屋质量安全前提下有效控制住房建设成本。“我们县在规划过程中，充分考虑全县地域的特点，特别是本着方便农民生产生活的需要，采取了国家提倡的这两种办法，群众的满意度还是很高的。”范小东说。

柳林子村的另一位村民梅书才新建成的房屋，就在广佛镇镇政府后面的半山上，出了家门就能看到镇小学和中学的孩子们在操场上欢快玩耍的身影。梅书才也是一位尘肺病二期的患者，但他的身体状态还相对好一些，有一定的劳动能力。最初他对自己没有买到村子的安置点房屋有些后悔，如今坐在自己新建起来的这套70平方米左右的屋子里，他笑呵呵地一声接一声地说：“这个屋子好，这个我满意。”

移民搬迁助力县域经济发展

仔细分析平利县的新社区工厂模式可以看到，移民搬迁给全县经济发展确实带来了深刻变革。为了实现搬迁群众“搬得出、稳得住、能脱贫”目标，真正走上“生产发展、生活富裕、生态良好”的文明发展之路，这座小城通过引进新兴产业，兴办新社区工厂，帮助搬迁群众就地就业，实现了就业工作的巨大转变，取得了农民变工人、社区变厂区、乡村产业兴、社会更和谐的多赢效果，为全省乃至全国探索出了一条决胜脱贫攻坚、推进乡村振兴、实现城乡统筹和区域协调的新路子。

范小东介绍说，平利县有了“十二五”陕南移民搬迁的经验，“十三五”国家实施的易地移民搬迁的很多工作其实就是延续和提升。“规划先行”成了平利县易地移民搬迁工作的首要任务。建在哪？谁来建？怎么建？这是规划任务的重中之重。

据平利县移民搬迁办提供的资料显示，他们本着因地制宜、节约资源、适度超前、集中安置的原则，编制了全县移民搬迁规划。围绕10万人搬迁总任务，以1个5000户、5个1000户、5个500户的大型集中安置区为重点，构建了进城3万人、入镇4万人、到中心社区2万人的搬迁安置体系。自2011年以来，八年搬迁提高城镇化率12.8个百分点，推进了城乡一体化，实现了搬迁与脱贫同步、安居与乐业并举的目标。

按照小型保基本、中型保功能、大型全覆盖的要求，集中各类资源，叠加各项政策，统筹水电路讯等基础设施，以及教育卫生、文化体育、便民超市等公共设施和安置房建设，同步实施、一体建设。2011年以来，累计完成中省市县移民搬迁投资29.8亿元，捆绑项目资金5.5亿元，争取政策性金融扶贫贷款2.7亿元，带动社会投资30余亿元，确保安置社区功能完善，建一个、成一个，增强了搬迁安置的吸引力，让搬迁群众享受到了更加均等的公共服务。

平利县还将实施移民搬迁作为精准脱贫的重要路径，把解决安全住房作为贫困家庭脱贫的先决条件，优先保障每一个贫困家庭都拥有安全住房。在精准识别搬迁对象的基础上，对一般贫困户，引导鼓励进城入镇集中安置;对五保户、特困户，采取敬老院与“交钥匙”工程“两院合一”安置，由政府统一规划建设人均20平方米的房屋，实行兜底保障。截至2018年10月，搬迁贫困群众19345户56016人，实现了贫困群众挪穷窝、断穷根、居者有其屋。

突出先业后搬，确保安居乐业，这是平利县考虑“怎么建”过程中要解决的突出问题。按照“搬迁是手段、产业是基础、就业是核心、脱贫是目的”的思路，优先谋划增收措施，同步推进搬迁安置。

一是壮大特色农业就地增收。围绕10万亩有机茶、10万亩绞股蓝、10万亩富硒粮油、10万亩中药材、10万头生态猪“5个10万”目标，做强特色产业，建好农业园区，做到户户有产业、人人能增收。坚持特色产业、主体带动、科技服务“三个到村到户全覆盖”，落实215家市场主体帮带11236户贫困户，签订五年以上帮扶协议，新发展茶园1.08万亩、绞股蓝2.85万亩、生态猪2.8万头、中药材2.56万亩、富硒粮油3.85万亩;开展贫困劳动力农业技术培训170场次7286人，完成就业技能培训1459人、转移就业5097人，分别占年度计划的69%、179%;实施40个贫困村三变配股，委托农商银行向102家市场主体放贷3031.5万元，带动6063户贫困户受益，户均年分红300元;累计发放“5321”扶贫小额信贷5802户27517.4万元，占建档立卡贫困户的31.7%。

二是兴办社区工厂就业增收。坚持总部建在园区、车间办在社区。建立了支持新社区工厂发展专项补助资金;对新社区工厂提出吸纳建档立卡贫困劳动力就业人数不低于员工总数三分之一的要求;对其生产经营场地租赁费、水電费，按实际支出额给予适当期限的补贴;对劳动密集型新社区工厂企业在享受小微企业税收优惠政策基础上，免收登记类、证照类、管理类行政事业性收费;针对一些企业还实行三年内免房租、免水电等等措施。

这些优惠待遇先后吸引了香港嘉鸿手套、台湾泽健电子、江苏昌泰制衣等企业，兴办社区工厂83家，累计吸纳就业6000余人， 实现了搬迁群众楼上居住、楼下就业。

平利县的移民搬迁及社区工厂脱贫模式被央视新闻联播、《人民日报》以及《光明日报》做了深度报道，国家发改委以政策导引在全国推广，被国家扶贫办确定为经典扶贫案例。平利还先后获得国家现代农业示范区、全国农民工返乡创业示范县、全国电子商务进农村综合示范县。2017第四届国家治理高峰论坛年会上，平利新社区工厂入选“2017精准扶贫十佳典型”。

在范小东看来，八年移民搬迁工作最大的作用，是助推了平利县全域经济的发展。“自2011年陕南移民搬迁实施以来，我们坚持把移民搬迁作为改善山区群众生产生活条件，加快农民脱贫致富，推动县域经济发展的根本抓手，纳入县城经济社会发展总体规划，与城镇建设、产业发展、生态保护等紧密衔接，按照城乡统筹、统一规划、集中安置、安全避险、持续发展的原则，以‘一城十镇百村三十个新型社区为重点，全县已累计搬迁32196户96834人，建设集中安置区112个，集中安置29880户88959人，集中安置率91.9%”。

平利县首创新社区工厂模式，不仅推动了县域经济发展，还为陕南乃至全国众多地区加快区域协调发展打造了新模式。建设新社区工厂，既为发达地区“腾笼换鸟”，又增强了边缘贫困地区的“造血”功能，促进错位发展，实现互利双赢，真正发挥了市场在资源配置中的决定性作用，也更好地发挥了政府应有的作用。

不过，在调研中，笔者也发现一些不足与问题。譬如：整个陕南地区大量类同的劳动密集型企业雨后春笋般涌现，势必带来订单、市场和技术的同质化危机。而且基础薄弱、配套不足、要素短缺、收益偏低等一些共性问题也很突出。这些问题需要在更长的一个时期里，通过市场竞争与内部不断发展，实现自我完善。

在当下脱贫攻坚的关键阶段，平利县新社区工厂以“小工厂、大产业”的模式，帮助移民搬迁群众特别是农村贫困劳动力就地就近就业，实现了“一人就业全家脱贫，当年就业当年脱贫”的目标，使得秦巴山区这个小县城的就业管理职能实现了三大转变，即由“牵线做媒当红娘”到“全程服务当保姆”的角色转变，由“组织外出务工”到“动员返乡创业”的职责转变，由“发展劳务经济”到“培育新兴产业”的职能转变。这些变化，或许能对很多类似平利这样的边远贫困山区的县域经济发展带来启发。

（本文部分图片由平利县移民（脱贫）搬迁办公室提供，特此感谢！）