关于PPP项目履约管理

就好比婚姻，领证仅仅是开始，未来几十年的柴米油盐酱醋茶才是婚姻的真谛。PPP项目也一样，签约仅仅是开始，未来几十年双方能否通力合作才是项目成败的关键。因此，随着大量PPP项目从项目准备阶段进入项目执行阶段，在未来漫漫几十年里，适用政策、预期情形、合作内容、投资额度、绩效标准等都可能会变，甚至，合同双方也可能会变，因此，如何在万变之中双方仍能达到预期目标或者通过再谈判合理的调整目标，确保项目采用PPP模式的初心不变——科学、专业、及时的履约管理就显得尤为重要。笔者以为，履约管理更重要的是能够实现动态管理，既要忠于招标成果又要解决现实问题、既要坚守原则又要灵活机动，始终保持动态平衡，推动双方即便在不断变化中仍有持续履行合同的动力和能力。

对于PPP项目来说，履约管理并非完全是个新课题，2000年初，供排水、垃圾处理及管道燃气等市政公用事业纷纷走上市场化之路，为了加强监管，2004年建设部颁布了《市政公用事业特许经营管理办法》，要求“在项目运营的过程中，主管部门应当组织专家对获得特许经营权的企业经营情况进行中期评估。评估周期一般不得低于两年，特殊情况下可以实施年度评估。”笔者曾经实操过多个市政公用事业的中期评估项目，切实感受到通过中期评估，能发现项目各方面存在的问题，若能在评估后切实落实调整或整改意见，对项目的推进大有益处。当然，笔者这里指的履约管理并非仅指中期评估，中期评估仅能作为监管的一种手段，根据相关部委的规定，中期评估应3-5年开展一次，在时效性上，无法应对即时出现的问题，而且，2014年以来，地方政府积极响应政策，采用PPP模式运作了很多城市基础设施项目，但由于缺乏对PPP模式本质的深刻认识，很多地方政府更多的将PPP模式的积极意义仅仅认知为一种融资方式，因此往往“重采购，轻执行”，认为合同签署即意味着项目落地，其实采购完成只是开始，PPP模式采购的本质是“服务”，未来几十年的合作期才是项目真正的落地过程，所谓“扶上马送一程”，整个合作期尤其是合作期前几年全面的、专业的、及时的履约管理便是这“送一程”，那么履约管理主要管理什么呢，笔者梳理了一下，将重点内容陈述如下：

一、管执行——合同为纲执行为本

为什么要管执行，既然双方都已签了合同盖了红戳儿，白纸黑字，按合同执行自然不就成了简单的事儿了吗？不然，万物发展基本通用，当然也有例外。那么，PPP项目执行中需要哪些履约管理呢？

·及时应对投资调整

笔者运作过的PPP项目中，有部分项目在进入合作期后项目合作内容都会发生调整，调整的原因并非前期工作不到位，而是某些项目性质比较特殊，比如城镇综合开发类项目，通常有多个子项目构成，因为规划调整、土地指标等原因，后期建设内容发生变更的可能性比较大，需要从财务、商务等方面对项目进行重新考量，日常的履约管理能够更快更及时地根据调整内容提出专业意见。

·梳理双方履约事宜

PPP合同是非常专业的法律合同，内容细致复杂，条款环环相扣，需要专业人士进行解读和梳理，尤其对于政府方而言，为了确保履约到位，需要对合同中政府方的权利义务进行细致地整理，并给予及时提醒，提高行政效率，避免因政府方的工作不到位甚至违约导致项目运作受阻。

·解决合同条款争执

“一千个人心中有一千个哈姆雷特”，站在不同的角度，合同双方对合同条款可能会有不同的理解——当然是尽可能站在自我立场去解读，因此难免会有争执，影响项目进度，而日常的履约管理可以随时提供专业解读，及时协调双方矛盾，既维护政府利益，又能防控风险，尽快推进项目。

二、管绩效——过程落实物有所值

采用PPP模式运作项目的前提之一便是“物有所值”，那么如何体现物有所值，如何体现出城市基础设施在PPP模式下比传统政府公共项目投资模式在进度、质量、运营效率、管理模式等方面更有优势，笔者以为，其灵魂应是项目的绩效考核体系，科学的、专业的、全面的、合理的以及灵活的绩效考核体系才能体现物有所值的核心精神，虽然有的项目运营性比较强，有的项目运营性比较弱，但这都不影响每个PPP项目都能“量体裁衣”制定绩效考核体系，因此，履约管理的重要内容之一便是管绩效，绩效管理主要包括以下内容：

·建立绩效考核体系

财政部办公厅于2017年11月20日颁布了《财政部办公厅关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》，首次强制提出“未建立与项目产出绩效相挂钩的付费机制的新项目不得入库”，但PPP模式2014年便已在国内普遍推广，截至2017年6月30日，已签约落地项目2021个，投资额3.3万亿元，这批项目中，有多少项目建立了绩效考核体系，或者有多少项目建立了真正有效的绩效考核体系，都值得“再回首”，若有未能真正建立绩效体系的PPP项目应及时补救，虽然补救的过程会比较艰难——涉及到双方对PPP项目产出要求以及付费机制的再谈判，但尽管如此，缺少真正绩效考核体系的PPP项目就犹如折了翼的天使——优势不在、意义不大，因此，履约管理首先要确保PPP项目建立真正的绩效考核体系，做到“真PPP，真绩效”。

·纠偏绩效考核体系

建立了绩效考核体系，但考虑到项目实际推进情况、产出标准调整或者其他客观条件的变化，原绩效考核体系不能完全适用，就需要通过履约管理对绩效体系进行适当纠偏，建立合理的调整机制，既能平衡合作双方的动态的利益诉求，又能确保项目能够顺利推进。

·出具绩效考核报告

出具的绩效考核报告可作为实施机构对项目公司考核的依据。绩效考核报告应全面梳理考核期内项目公司的实际履约情况并进行客观评价，提出付费意见，考核报告应获得双方的认可，必要时应聘请专家对报告进行评审，因此，绩效考核的过程也是对双方履约进行不断修正的过程，目标是明确的，道路是曲折的！

三、管修约——确保合同的生命力

PPP合同是双方履约的依据，但仅靠一份一成不变的合同很难保证几十年的顺利履约，“流水不腐，户枢不蠹”，合同也一样，需要根据实际情况更换新鲜血液，以保持其长久的生命力，但合同是纲，尤其是履行过采购程序的合同，随意修约容易让项目运作的规范性受到质疑，那什么样的情况具备修约的条件呢，笔者以为，主要有以下几种情形：

·经双方认定原条款有缺陷

原合同中设置的条款有缺陷，如流程考虑不完善或者时间设置不合理等，无法按其履约，双方可考虑启动修约。

·客观条件变更导致项目合作条件发生变更

如因规划调整导致项目合作内容发生调整，或因产出标准升级，项目公司需要进行升级改造，或因政策法律发生变更，原条款必须进行相应调整等，因上述客观条件变更，双方亦可启动修约程序。

·原合同中约定“另行约定”的条款

在双方签约时，合同中往往有双方即时无法预料或者无法达成一致的情形，因此往往会在合同中以“另行约定”或者“另行协商”替代（当然，笔者不建议有过多这样的约定，这样的约定过多，某种程度意味着项目的边界不清），随着项目的推进，双方需要逐步明确这类不确定内容，通过修约完善合同。

四、管评估——总结经验不断前行

PPP项目都具备一定的公益性，根据国家相关部委的规定，PPP项目应每三至五年开展一次中期评估，对项目的整体运作情况进行阶段性的总结，以确保PPP项目的稳定安全运行。相比日常的履约管理行为，中期评估可以更全面地反映项目的运作情况，对项目公司、政府监管方以及PPP项目合同展开外科手术般的细致分析，提出评估后的调整或者整改意见，便于地方政府清晰地了解项目运作情况，防控风险。当然，除了中期评估，实施机构也可以会同财政部门开展其他评估工作，如某专项评估（比如针对项目公司的运营成本分析）、如重大事件的评估、如年度评估等，评估工作更多意义是在总结经验、展望未来，提出更高的标准和要求，不断完善城市基础设施公共服务，提高社会公众的满意度和幸福感。

“好风凭借力，扬帆正当时”，做了这么多PPP项目，聊聊履约管理也是“正当时”，动态的履约管理有利于及时弥补已运作的PPP项目的不足，有利于强化政府方自身监管责任的理解，有利于引导政府方和项目公司更深层地理解PPP的意义，进而推动PPP项目在我国良性发展！