创新·指南·落实

[关键词]《国家职业教育改革实施方案》  创新  指南  落实

[中图分类号]G710    [文献标识码]A    [文章编号]1004-3985（2019）07-0005-06

在党的十九大报告中，习近平总书记提出，完善职业教育与培训体系，深化产教融合、校企合作，为推进新时期职业教育改革与发展指明了方向。紧接着，2017年底，《国务院办公厅关于深化产教融合的若干意见》（以下简称《意见》）颁布，为重点推动职业教育与高等教育综合发展规划了蓝图。2019年2月13日，在全国上下认真学习贯彻习近平总书记全国教育大会精神之际，国务院办公厅又适时颁布了《国家职业教育改革实施方案》（以下简称《方案》），被看作是继《意见》出台之后影响职业教育改革发展大局的又一重磅文件。与以往相比，《方案》的创新力度可谓罕见，同时也不乏引领职业教育发展方向的行动指南，显示出党中央、国务院对推进职业教育创新发展、培养高端技术技能人才的重视与决心。然而，也需要冷静地看到，职业教育改革的政策红利要想真正发挥作用，关键在于落实环节，这是在实践过程中贯彻《方案》精神不可忽视的重要内容。

一、着力创新

作为一种教育类型存在的职业教育饱受质疑，甚至被污名为“二等教育”，致使人们对职业教育避之唯恐不及。这就意味着，推动职业教育改革和发展需要更大的魄力和勇气。而且，职业教育与经济社会发展有着密切联系，唯有不断创新，才能满足经济社会发展对职业教育的新要求。

（一）集中力量打造升级版现代职业教育体系

建设现代职业教育体系有两个难点问题：一是现代职业教育体系是个什么样的体系，二是现代职业教育体系如何运转。对于这两个问题的回答，关乎新时期我国职业教育改革与发展的大局。近年来，随着《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》和《现代职业教育体系建设规划（2014—2020年）》等一系列标志性文件的颁布，我国现代职业教育体系的顶层设计工作逐渐趋于完善，基本解决了现代职业教育体系“是什么”的问题。而关于现代职业教育体系的运转问题，则始终没有得到有效解决，学习者仍然无法实现在普通教育、职业教育与继续教育之间的自由转换。

关于第一个问题，《方案》的颁布进一步丰富了现代职业教育体系的内涵。一是将劳动教育和职业启蒙教育纳入现代职业教育体系的范畴。《方案》指出，鼓励中等职业学校联合中小学开展劳动和职业启蒙教育，将动手实践内容纳入中小学相关课程和学生综合素质评价。该条意见实际上不仅指出职业教育在基础教育阶段就应该得到重视，而且提出实质性的职业教育介入方式。这与习近平总书记在全国教育大会上提出的“德智体美劳”全面发展精神不谋而合。二是引领一批高职院校向特色方向发展。《方案》指出，启动实施中国特色高水平高等职业学校和专业建设计划，建设一批引领改革、支撑发展、中国特色、世界水平的高等职业学校和骨干专业（群），并将符合条件的技师学院纳入高等学校序列。特色高水平高职院校建设是继示范、骨干、优质高职院校建设之后的又一力举，明确了高职院校创新发展的思路。三是完善高层次应用型人才培养体系。《方案》指出，开展本科层次职业教育试点，发展以职业需求为导向、以实践能力培养为重点、以产学研用结合为途径的专业学位研究生培养模式，加强专业学位硕士研究生培养。

关于第二个问题，《方案》为有效促进现代职业教育体系的运转给出了建设性意见。一方面，切实推进国家资历框架建设。《方案》指出，探索实现学历证书和职业技能等级证书的互通衔接。如此一来，无论是在普通教育体系就读的学生，还是在职业教育体系就读的学生，都可以证书为媒介，在两个不同类型的教育体系之间实现自由转换。另一方面，切实推进职业教育国家“学分银行”建设。《方案》指出，探索建立职业教育个人学习账号，实现学习成果可追溯、可查询、可转换，有序开展学历证书和职业技能等级证书所体现的学习成果的认定积累和转换;职业院校对取得若干能力证书的社会成员，支持其根据证书等级和类别免修部分课程，在完成规定内容学习后依法依规取得学历证书。由此，学习者可以在职业教育体系与继续教育体系之间实现有效转换。

（二）首次提出启动“1+X”证书制度试点工作

长期以来，我国职业教育改革面临的一个重大问题是，如何找到职业教育办学的特色，并确定中国特色职业教育的办学方向。在这一探索过程中，必须避免职业教育办学走向三个极端。第一，职业教育办学普教化。即在职业教育办学过程中过分强调学生的学历基础，将扎实的基础知识学习看作是职业生涯长远发展的必要条件。第二，职业教育办学技能化。即在职业教育办学过程中过分强调学生的技能水平，甚至将职业教育等同于社会中的学历培养。第三，割裂职前教育与职业培训的联系。即将知识学习与技能培养看作两个独立的过程，没有将职前教育与职后培训有机整合起来。

为了避免出现上述极端，引导培训企业深度参与技术技能人才培养培训，深化复合型技术技能人才培养培训模式改革，國家提出借鉴国际职业教育的普遍做法，实行“1+X”证书制度。《方案》指出，X证书分为初级、中级和高级三个等级，是毕业生职业技能等级的凭证。在这一过程中，职业院校要扮演双重角色：一方面，鼓励职业院校学生在获得学历证书的同时，积极取得多类职业技能等级证书，拓展就业创业本领;另一方面，发挥职业院校重要作用，为全体劳动者取得多类专业能力证书提供服务。

从根本上讲，全面提升职业教育教学质量是推行“1+X”证书制度的基本出发点。如果证书本身的质量不能得到有效保障，那么“1+X”证书制度就很难在实践领域发挥成效。关于学历证书制度，由于探索时间较长，目前已经积累了比较成熟的经验。而关于X证书制度，虽有职业教育发达国家的成熟经验可以借鉴，但仍需要探索中国特色的X证书管理制度。对此，《方案》要求，定期对职业技能等级证书有关工作进行“双随机、一公开”的抽查和监督。

（三）破除制约职业教育发展的关键制度障碍

黄炎培在《提出大职业教育主义征求同志意见》中提出：“一、只从职业学校下功夫，不能发达职业教育;二、只从教育界下功夫，不能发达职业教育;三、只从农、工、商职业界做功夫，不能发达职业教育。”也就是说，职业教育跨越了学校与企业、教育与职业、职前与职后的边界，必须跳出职业教育看职业教育、发展职业教育。这就意味着，要想真正“发达”职业教育，必须破除制约职业教育发展的内外部制度障碍。对此，《方案》针对关键制度障碍给出了答案。

一是积极改革职业院校绩效工资制度。当前阶段，绩效工资制度的不完善极大地制约了职业院校的创新发展，挫伤了一线教师的工作积极性，甚至成为不少职业院校校长“懒政”“不作为”的借口。对此，《方案》提出，学校可从校企合作中获得智力、专利、教育、劳务等报酬，具体分配由学校按规定自行处理。而且，职业院校通过校企合作、技术服务、社会培训、自办企业等所得收入，可按一定比例作为绩效工资来源。

二是破除唯学历的职业教育教师招聘制度。曾几何时，学历成为职业院校在招聘教师过程中的一道“天花板”，招进来的教师学历高，但专业能力不够，而专业素质过硬的具有企业工作经历的教师，由于学历限制，很难进入职业院校，尤其是很难获得编制。即便是可以引进企业兼职教师，但由于其身份的复杂性，很难说是长远之计。对此，《方案》提出，2019年起，职业院校、应用型本科高校相关专业教师原则上从具有3年以上企业工作经历并具有高职以上学历的人员中公开招聘，特殊高技能人才（含具有高级工以上职业资格人员）可适当放宽学历要求;自2020年起，基本不再从应届生中招聘。

三是为提高技术技能人才待遇与地位提供制度保障。如果国有企业等用人单位在选拔人才时仍旧以学历高低论人才，而不重视考核技能水平，那么中等职业教育毕业生将很难进入“主要劳动力市场”。如果技术工人的薪酬待遇、上升空间与社会地位不能得到保障，很难想象会有学生在高中阶段教育中主动选择中等职业教育。对此，《方案》提出，积极推动职业院校毕业生在落户、就业、参加机关事业单位招聘、职称评审、职级晋升等方面与普通高校毕业生享受同等待遇;逐步提高技术技能人才特别是技术工人的收入水平和地位，适时组织清理调整对技术技能人才的歧视政策。

四是建立国务院职业教育工作部际联席会议制度。在职业教育办学过程中，无论是在招生、培养环节，还是在就业与继续教育环节，均会涉及教育行政部门与劳动人事部门。如果二者之间存在职能交叉与利益交织，那么很难避免管理过程中的条块分割、相互推诿现象。对此，《方案》提出，国务院职业教育工作部际联席会议由教育、人力资源和社会保障、发展改革、工业和信息化、财政、农业农村、国资、税务、扶贫等单位组成，国务院分管教育工作的副总理担任召集人。联席会议统筹协调全国职业教育工作，研究协调解决工作中重大问题，听取国家职业教育指导咨询委员会等方面的意见建议，部署职业教育改革创新重大事项。

二、行动指南

只有发展才是硬道理，对长期处于弱势地位的职业教育而言，更是如此。政策层面的创新对于职业教育的可持续发展至关重要，《方案》可以说是中国未来一个时期职业教育发展的重要行动指南。需要追问的是，职业教育改革的行动主体有哪些？不同行动主体在改革中应该扮演何种角色？

（一）政府：转变自身角色定位，提供优质管理服务

回顾改革开放以来的职业教育发展历程，可以发现政府长期扮演着主导角色。在职业教育的招生、培养、就业、质量评价等各个环节，各级教育主管部门均发挥着调控作用。然而，这种政府主导职业教育办学的局面，已经越来越不能适应时代要求，迫切需要得到改变。如《方案》所言，经过5～10年的时间，职业教育基本完成由政府举办向政府统筹管理、社会多元办学转变，由追求规模扩张向提高质量转变，由参照普通教育办学模式向企业社会参与、专业特色鲜明的类型教育转变，大幅提升新时代职业教育现代化水平，为促进经济社会发展和提高国家竞争力提供优质人力资源支撑。

政府的角色转变主要表现在以下三方面：第一，促进多元办学格局的形成。《方案》指出，各级政府部门要深化“放管服”改革，加快推进职能转变，由注重“办”职业教育向“管理与服务”过渡。政府主要负责规划战略、制定政策、依法依规监管;发挥企业重要办学主体作用，鼓励有条件的企业特别是大企业举办高质量职业教育，各级人民政府可按规定给予适当支持。第二，为技术技能人才培养提供经费保障。《方案》指出，各级政府要建立与办学规模、培养成本、办学质量等相适应的财政投入制度，地方政府要按规定制定并落实职业院校生均经费标准或公用经费标准;进一步完善中等职业学校生均拨款制度，根据发展需要和财力可能逐步提高高等职业教育生均财政拨款水平。第三，组建国家职业教育指導咨询委员会。《方案》指出，为把握正确的国家职业教育改革发展方向，创新我国职业教育改革发展模式，进一步提高政府科学化决策水平，规划并审议职业教育标准等，在政府力量下支持社会力量组建国家职业教育指导咨询委员会;通过政府购买服务等方式，听取咨询机构提出的意见与建议，并鼓励社会和民间智库参与。

（二）企业：抓住时代发展机遇，履行办学责任义务

从世界范围来看，企业参与职业教育办学是全球职业教育改革与发展的共同趋势。原因在于，企业作为人力资源市场的需求方，最了解技术技能人才的培养规格。然而，在我国社会主义市场经济体制逐步确立，尤其是在国企改制之后，“企业办社会”的功能被剥离。在此背景之下，由于企业的营利属性，加之缺少政策红利，企业参与职业教育办学的积极性并不高。对此，《方案》提出，要培育数以万计的产教融合型企业，打造一批优秀职业教育培训评价组织，推动建设300个具有辐射引领作用的高水平专业化产教融合实训基地;在开展国家产教融合试点的基础上，建立产教融合型企业认证制度，对进入目录的产教融合型企业给予“金融+财政+土地+信用”的组合式激励，并按规定落实相关税收政策;试点企业兴办职业教育的投资符合条件的，可按投资额一定比例抵免该企业当年应缴教育费附加和地方教育附加。同时，为了给企业参与职业教育办学提供更好的外部环境保障，《方案》也提出了明确规定，即行业协会要积极配合政府，为职业教育培训企业提供好服务环境支持，不得以任何方式收取费用或干预企业办学行为。

当然，企业在获得政策优惠的同时，还应该履行自身的义务。《方案》指出，企业应当依法履行实施职业教育的义务，利用资本、技术、知识、设施、设备和管理等要素参与校企合作，促进人力资源开发。同时，企业应当与学校共同研究制订人才培养方案，及时将新技术、新工艺、新规范纳入教学标准和教学内容，强化学生实习实训。此外，企业应该配合职业院校实施教师素质提高计划，建立“双师型”教师培养培训基地，并为教师下企业实习实训提供良好的环境。

（三）学校：扩大教育对象范围，拓展职业培训功能

2015年，联合国教科文组织通过的《仁川宣言》提出，教育的“2030计划”要走向全纳的、公平的、高质量的教育和全民终身学习，要求向学习者提供公平的、高质量的技术和职业教育培训机会。这就意味着，在走向教育2030的过程中，完全标准化的职业教育办学已经不再那么重要，職业教育应该扩大教育对象的范围，不再只为适龄学生提供其所需要的职业教育，而且应该为广大社会成员提供丰富的学习机会。对此，《方案》指出，加大对民族地区、贫困地区、残疾人职业教育政策、金融支持力度，推动落实职业教育东西协作行动计划，办好少数民族中职班;积极招收初高中未升学学生、退役军人、退役运动员、下岗职工等接受中等职业教育;服务乡村振兴战略，为广大农村培养以新型职业农民为主体的农村实用人才。

从传统的封闭办学走向更加现代化的开放办学，意味着职业院校还应该进一步拓展自身的职业培训功能，将学校办成服务社会的平台。就此而言，澳大利亚职业教育办学的成功经验值得借鉴。澳大利亚TAFE学院，即技术与继续教育学院（Technical and Further Education），是国家或州政府举办的公立职业教育与培训机构。其办学宗旨是，面向社会岗位需求，培养各级各类实用型人才，着力提高从业人员胜任工作的技能，有效帮助劳动者就业转岗。对此，《方案》指出，职业教育包括制度化的学校教育和非制度化的职业培训，职业院校和应用型本科高校按照国家教学标准和规定职责完成教学任务和职业技能人才培养。同时，也必须调动社会机构力量，补充校园不足，助力校园办学。能够依据国家有关法规和职业标准、教学标准完成的职业技能培训，要更多通过职业教育培训评价组织等参与实施。

三、贵在落实

近年来，随着职业教育综合改革力度的加大，我国出台了一系列相关政策，涉及职业教育发展的方方面面。但是，如果制定的政策在贯彻执行的过程中扭曲走调，或者“只闻楼梯响，不见人下来”，则政策就如同墙上画饼一样让人“看得见、吃不着”，初衷再好也没用。因此，接下来的问题就是，如何更好地落实《方案》提出的具体政策内容。

（一）增强《方案》文本的“知晓度”

职业教育政策要想得到有效落实，第一个关键环节是提高政策的传播力，让更多的人知晓职业教育改革发展的政策和方案。从政策制定的过程来看，职业教育相关政策的制定一般都会遵守从政策调研到政策反复论证，再到政策正式发布的科学流程。如果说政策制定阶段参与者主要是相关部门领导、专家等，那么在政策落实阶段就已经不是少数人的事情，而是变成了所有职业教育相关人员的事情。尤其是对职业院校相关领导、一线教师、企业相关人员来说，更是如此。如果上述相关人士无法知晓国家职业教育相关政策的利好，那么将很难全身心地投入到职业教育事业上来。

对职业院校领导而言，要把握好国家职业教育发展的最新趋势，并根据各级教育主管部门要求，自觉将相关政策落实到办学实践层面。比如，要明确专业教学标准与人才培养方案的重要区别，在国家开发的专业教学标准基础上，开发适合学校自身专业建设需要的人才培养方案。对职业院校一线教师而言，要时刻保持危机意识，并增强专业化发展的自觉意识，学习贯彻职业教育政策对一线教师的最新素质要求，补齐自身的短板。比如，职业院校教师积极下企业实践锻炼，努力提高自身的专业技能水平。对企业相关人员来说，要全面了解国家支持企业参与职业教育的相关政策优惠，并积极与职业院校联合开展技术技能人才培养工作。比如，具有3年以上企业工作经历并具有高职以上学历人员将有机会进入职业院校做教师，并可享受相关优惠政策等。为了有效提高《方案》文本的知晓度，可以通过报纸、网络、期刊、微信公众号等多种方式进行传播，构建出全天候、多层次、立体化的宣传网络，从而达到人人、校校、企企、行行知晓的效果。

（二）提高《方案》内容的“细化度”

从政策制定到政策落实是一个极为复杂的系统过程，任何一个环节的疏忽都可能导致效果的不理想。从政策制定的角度来看，在顶层设计上往往站位较高，比较宏观与抽象。即便是涉及不同部门的协调工作，也很少做出细致的说明。如果政策制定只停留在大而化之的层面上，不能提出具体的操作指标与程序，那么政策落实过程中难免会“变形走样”。

从《方案》的政策内容来看，提出了很多创造性的建议。而落实这些政策的关键是，从小处着手，层层推进，并逐步提出细化的操作方案。比如，指导各地优化中等职业学校布局结构，科学配置并做大做强职业教育资源，如何配置才能达到科学效果，有无指导性的建议。又如，普遍实行“1+X”证书制度，X证书如何去开发，开发过程中哪些群体需要参与，如何来保证证书开发的质量。再如，试点企业兴办职业教育可按一定比例抵免应缴教育费附加和地方教育附加，具体是多少需要根据实际加以确定。还如，职业院校通过校企合作、技术服务、社会培训、自办企业等所得收入，可按一定比例作为绩效工资来源，比例具体是多少也需要相关部门去细化。

（三）强化《方案》落实的“执行力”

到了政策落实阶段，最终要依靠一定的组织或者个人去执行政府部门出台的相关政策。所谓执行力，就是每一个人（或者团队）把上级的命令和想法变成行动，把行动变成结果，把结果变成好结果，从而保质保量完成任务的能力。习近平总书记指出，既谋划战略性改革，也推动战役性改革。其中，推动战役性改革就是执行力。对职业教育发展与改革而言，就是需要各级各类相关部门积极执行《方案》的相关政策规定，将改革的红利落到实处。

具体来说，在国家颁布职业教育政策后，所有省、市、自治区都应当在国家政策的指导下制定具体的政策措施。东部、中部和西部地区的政策措施没有本质上的差别，但由于经济发展不平衡，在政策执行过程中还是存在不同之处。为了更有效地落实政策，需要各级各类相关部门制定更加有针对性的落实政策。比如，《方案》对职业院校教师的聘任条件做出了重要修改，放宽了对教师的学历要求，更看重对教师的能力要求。这一条款如果无法在实际的招聘过程中发挥作用，那么将很难吸引企业优秀人才到职业院校任教。再如，《方案》对企业参与职业教育办学给予了众多优惠政策，但这一政策的落实需要更多地依靠地方政府部门，如果地方政府支持力度有限，那么将很难调动起企业参与职业教育办学的积极性。此外，为了进一步强化政策的执行力，应该委派或者成立相关的政策监督部门，从而保证政策内容能够在实践领域切实发挥作用。

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