新时代中外合作办学公益性与营利性衡平进路

杨既福

【摘要】中外合作办学是推进教育对外开放的重要内容和重要形式。新时代，进一步明晰并妥善处理中外合作办学公益性与营利性的关系，寻求中外合作办学公益性与营利性衡平的制度路径对于建设教育强国具有重要现实意义。当前，中外合作办学公益性与营利性模糊问题突出，应通过完善办学收益、市场准入、强制退出、质量评估制度，寻求公益性与营利性平衡路径，推动中外合作办学高质量发展。

【关键词】中外合作办学  公益性  营利性

【中图分类号】G521                              【文献标识码】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2019.24.013

党的十九大提出了建设教育强国的战略目标，2019年2月，中共中央、国务院印发的《中国教育现代化2035》将“开创教育对外开放新格局”确定为十大战略任务之一，并明确提出要提升中外合作办学质量。中外合作办学是教育对外开放的重要形式，在新时代背景下，进一步明晰并妥善处理中外合作办学公益性与营利性的关系，寻求中外合作办学公益性与营利性衡平的制度路径对于发展高质量的中外合作办学，提升高等教育国际化水平，建设教育强国具有重要现实意义。

中外合作办学公益性与营利性模糊之困境

教育公益性是指教育所带来的这种利益具有社会性、公共性、整体性特点，国家民族、社会大众乃至整个人类都是利益主体。[1]教育的营利性则是基于教育服务作为一种消费品的角度，教育提供者根据商品交易规则获取的利益回报。[2]教育的公益性与营利性冲突问题在事实上长期存在，特别是中外合作办学由于涉及外方教育机构，其公益性与营利性问题更加复杂。

中外合作办学公益性与营利性法律定性模糊。《中华人民共和国教育法》第八条规定：“教育活动必须符合国家和社会公共利益”。[3]《中华人民共和国中外合作办学条例》（以下简称《中外合作办学条例》）第三条规定：“中外合作办学属于公益性事业”，教育部在《关于当前中外合作办学若干问题的意见》中指出：“坚持中外合作办学的公益性原则。教育是以培养人才为根本目标的崇高的社会公益性事业。要正确把握中外合作办学的宗旨和性质。”[4]从上述规定可以看出，国家与政府对坚持教育公益性原则的立场是明确而坚定的。但《中外合作办学条例》第三十一条又规定：“中外合作办学者要求取得合理回报的，应当按照《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》（以下简称《民办教育促进法》）的规定执行。”[5]这意味着政府以“合理回报”的形式又间接承认了中外合作办学的营利性。因此，中外合作办学的公益性与营利性在法理上是并存的，但由于立法机构或政府部门并未对此问题给予明确的法律规定和政策界定，这使得中外合作办学公益性与营利性问题在法律法规和实践处理上长期处于模糊不清的状态。

中外合作办学利益相关者公益与营利取向错位。中外合作办学涉及中外方政府、中外方教育机构、教师、学生等多方利益主体，存在不同的利益诉求。从中方学校与政府看，开展中外合作办学的目的是引入外方优质的专业、师资、课程等教学资源，从而填补国内相关学科专业的空白，推动国内教育教学改革，提升人才培养水平，同时，通过中外合作办学，实现“不出国留学”，既满足人们对国际教育的多元需求，又节约教育经费支出，缩小教育服务贸易逆差，因此，中方的利益诉求主要基于公益性，附带一定的经济性。从外方政府和办学者角度看，外方政府允许教育机构境外办学的主要目的是为了缓解财政危机，拓展教育经费来源，扩大教育服务贸易出口。多数外国教育机构进入中国开展中外合作办学，除了提高自身教育国际化水平外，主要是基于扩大教育服务贸易出口的角度，看准了中国巨大的教育市场需求，拓展生源渠道，增加经费收入，其价值取向具有明显的营利性和产业性。很明显，中外方政府与办学机构之间的价值取向是错位的，如果这种错位不能用恰当的方式找到利益平衡点，中外合作办学就难以满足多方需求，实现可持续发展。

中外合作办学公益性与营利性模糊之质量危机。由于《中外合作办学条例》等法律法规对中外合作办学的公益性与营利性的法律定性非常模糊，特别是对“取得合理回报”与“不取得合理回报”没有做出明确的政策差异规定，大部分办学机构在项目申报时均选择不取得合理回报，以便于获得政府部门在物价、收费、税收政策上的支持和优惠，但基于市场经济条件下的经济人理性，办学实践中获得投资回报和经济利润是客观存在的。这导致外方在办学投入上非常谨慎而有限，实践中只有极少数外方教育机构以资金和设备的方式投入合作办学。也导致政府部门难以准确界定这些中外合作办学机构是否取得合理回报，是否应给予税收优惠等政策倾斜，最终导致中外合作办学质量良莠不齐，这与政府、学校通过中外合作办学引进优质教育资源、提高教育质量的初衷相去甚远。

中外合作办学公益性与营利性衡平之应然

中外合作办学的教育属性决定其公益性。据第九届全国中外合作办学年会透露，全国现有中外合作办学机构、项目总数为2365个，其中本科及以上机构、项目1112个，涉及12个学科门类200多个专业，在满足人民国际化教育需求、促进学科建设、推进教育机制创新等方面发挥了三个“不可替代”的作用。[6]特别是宁波诺丁汉大学、温州肯恩大学等具有法人地位的中外合作办学机构已成为我国培养国际化人才的重要基地和进行教育国际化改革的重要试验区。中外合作办学作为一种国际教育形式，在引入国际教育资源，推动教育教学改革，扩大教育国际化，提升人才培养水平，提高中国教育的国际影响力和竞争力方面的作用已经呈现。扩大教育对外开放，提升教育国际化水平已成为国家、地方、高校和社会的共识和不可逆的發展趋势。因此，中外合作办学的公益性作用是客观存在的，其作用并不因教育机构获取利益回报而改变，其教育的本质属性决定了其具有公益属性。

中外合作办学的贸易属性决定其营利性。按照《服务贸易总协定》（GATS）规定，只要是收取学费具有商业性质的教育服务活动，就属于教育服务贸易。GATS第一条根据服务的提供者和消费者所在地理位置规定了服务贸易包括境外消费、跨境交付、商业存在、自然人流动等贸易形式，这四种方式适用于GATS下的所有服务部门，包括教育服务贸易。在中国做出的教育服务贸易承诺中，除了对跨境交付没有做出任何承诺外，对其他三种方式均做出了不同水平的承诺。中国以中外合作办学形式同意商业存在的教育服务贸易。自GATS将教育纳入服务贸易那一刻起，教育在国际法上就具有了贸易的基本属性即商业性和营利性。外方政府与教育机构“将跨境教育服务看作出口产业的重要组成部分，并在战略规划中明确追求出口利益，以及其他长远利益。”[7]近年来，随着经济全球化的日益深入，全球教育服务贸易迅猛发展，已成为众多教育发达国家的主要服务贸易出口类型，事实一再表明，中外合作办学作为一种国际教育服务贸易具有天然的营利属性。

中外合作办学的质量保障催生衡平需求。从以上分析我们大致可以得出一个结论即中外合作办学兼具公益性和营利性。但应坚持以公益性为主、营利性为辅或是以营利性为主、公益性为辅仍然值得探究。从质量保障角度看，公益性与营利性之间两者相辅相成，不可偏废。公益性是中国政府、教育机构及学生的利益诉求，营利是外方政府及教育机构的利益诉求。为保障其公益性，必须确保中外合作办学的质量符合各方的期待，达到引进优质教育资源、培养高素质国际化人才的目的。为实现持续营利，中外合作办学教育机构必须从提供服务消费品的角度，确保中外合作办学的质量符合市场期待，符合对等交易的市场规则。因此，通过适当的制度构建，既承认中外合作办学的营利性，又确保中外合作办学的公益性，实现公益性和营利性的平衡是确保各方利益、加强质量保障的恰当视角和有效路径。

中外合作办学公益性与营利性衡平之路径

完善“办学收益”制度，尊重合法营利。2016年11月7日，国家公布了新修订的《中华人民共和国民办教育促进法》，其最大的改变和亮点是其第十九条明确将民办学校分为“非营利性”和“营利性”两类，举办者可以自主选择。但《民办教育促进法》的法律主体是民办学校，中外合作办学分为项目和机构两类，中外合作办学机构的营利问题可以参照《民办教育促进法》有关规定执行，但中外合作办学项目的营利问题如何处理有待进一步明确，而且中外合作办学项目的数量是中外合作办学机构数量的数十倍，中外合作办学项目的营利监管更加值得重视。笔者认为，在《中外合作办学条例》的修订中，不管学机构还是项目，在加强财务、会计和资产管理制度规范建设、实施差异化办学投入和分类监管情况下，都可以参照《民办教育促进法》关于营利和非营利的制度执行。

完善“市场准入”制度，加强行政审批管理。尽管我国在GATS中对中外合作办学做出了一定水平的开放承诺，但基于教育主权原则和《中外合作办学条例》等国内法规定，对中外合作办学机构及项目进行行政审批是政府的行政管辖权。“对跨国高等教育采取准入规制、建立跨国高等教育的准入制度正是政府对跨国高等教育市场基本的、初始的干预，是一种典型的政府规制手段。”[8]加快完善市场准入制度是构建质量保障机制的必然法治手段。一方面，要完善和公布行政审批标准。《中外合作办学条例》及其实施细则均未提出具体的审批标准和导向，实践中的办学审批主要由教育行政部门及评审专家凭经验掌握，缺乏一套科学严密、行之有效并公之于众的审批标准。另一方面，要完善行政审批机制。近年来，教育部先后与广东省、浙江省、上海市、重庆市等省市共建了中外合作办学部省（市）联合审批机制，有效发挥了地方作用，有利于各地方政府根据地方经济社会发展和重点行业人才需求，有针对性地引进一些紧缺、急需、空白和重点专业，从而推动各省市逐步形成主体多元、结构合理、形式多样、特色鲜明的中外合作办学格局。

完善“质量评估”制度，强化过程监管。质量评估是跨境教育质量保障的关键环节和基本途径。教育部于2013年启动了对全国范围的评估工作，但这种评估处于以合格评估为主的初级阶段，存在评估主体单一、评估标准单一、信息披露不充分等问题。因此，一方面，要构建质量评估与质量认证相结合的“双轨制”。质量评估由官方主导，以行政强制为保障，以合格评估为目的，通过合格评估，增强办学主体规范管理、依法办学意识，促进外方依法依规参与办学和质量监督，维护各方参与者权利。非官方主导的质量认证机制以第三方质量认证机构为主体，构建或遴选一个适格的认证主体，形成一套高标准的质量认证体系，通过办学主体自愿申请，遴选一批高水平、示范性的中外合作办学机构和项目，带动其他办学机构提升办学质量。另一方面，要完善质量评估与认证方案。要将书面评估与实地考察相结合，进一步完善自我评估办法，防止弄虚作假、突击投入等问题。要坚持分类评价原则，根据办学机构及项目的性质、地域、学科、专业定位，确定不同的评价标准，确保质量评估与认证更具针对性和客观性。

完善“强制退出”制度，强化权益保障。通过质量评估，作为一种法律责任的承担方式，要求办学质量低、违法违规办学的中外合作办学机构及项目强制退出办学，是质量评估制度赖以存在并具有权威性的法理基础。笔者认为，一是要为“强制退出”的实施提供法规遵循。在《中外合作办学条例》的修订中应对“法律责任”一章进行全面修改，进一步明确做出“强制退出”等行政处罚的具体情形和基本标准，并赋予办学机构申诉权，确保有法可依、执法有据。二是要加强中外合作办学协议审查。法律关系的终止包括自然终止和因故终止，因“强制退出”引发的合作终止属于因故终止。避免纠纷的最好方式就是签好中外合作办学协议，强化对合作办学协议审查，避免和妥善处置因“强制退出”引发双方关于资产、财务和学生权益保障等法律纠纷。三是要强化“强制退出”后的学生权益保障。办学是以学生为中心的，如何保障学生权益是“强制退出”机制应关注的核心问题。当前的普遍做法是即使办学机构或项目被要求停止办学，依然允许其办学至最后一届学生毕业，这或许是最稳妥的做法，但最佳做法是要求合作办学双方及时纠正违法违规问题，依照法律规定和协议约定，加大办学投入，确保在校学生能享受到招生簡章承诺的教育服务，同时给予学生转学、转专业以及退学退费的选择权和保障权，让中外合作办学的教育公益性得到充分彰显，其营利性才能水到渠成。