绿色发展理念下海绵城市建设现状及对策

2019-03-12刘奕汝张可荣

理论观察 2019年12期

刘奕汝　张可荣

关键词：绿色发展;海绵城市;现实困境;对策

中图分类号：D616 文献标识码：A 文章编号：1009 — 2234（2019）12 — 0048 — 03

“海绵城市”概念自2012年产生以来，引起党和国家的高度重视。2013年12月12日，习近平总书记在中央城镇化工作会议讲话中明确提出，要建设自然积存、自然渗透、自然净化的海绵城市〔1〕。由此开始，海绵城市建设在政策引导和学习借鉴中，从密集“试点”到成功案例“示范”，已取得一定成绩。但是，由于我国海绵城市建设起步比较晚，存在技术基础比较弱、人才缺乏、社会公共意识滞后等诸多亟待解决的问题，特别是基于绿色发展理念的实践与探索还是一个薄弱环节。本文在绿色发展理念的指导下，分析评判我国海绵城市建设的进展与成绩及其面临的现实困境，提出相应对策建议。

一、党的十八大以来我国海绵城市建设迅速推进

海绵城市是指城市能够像海绵一样，在适应环境变化和应对自然灾害等方面具有良好的“弹性”，下雨时吸水、蓄水、渗水、净水，需要时将蓄存的水‘释放并加以利用〔2〕。在总结国内外经验的基础上，国家住房和城乡建设部分别于2014年和2015年发布《海绵城市建设技术指南——低影响开发雨水系统构建（试行）》（下称《指南》）和《海绵城市建设绩效评价与考核指标（试行）》（下称《考核指标》），随即，国务院办公厅于2015年10月印发《关于推进海绵城市建设的指导意见》（下称《指导意见》）。密集出台的三份政策文件从“海绵城市”概念内涵、建设指标到考核评价标准和国家政策引导等多个方面确立起海绵城市建设的基本框架。其核心理念是：让城市“回归”自然，通过模拟自然的水文条件，增加绿色“海绵体”，以削减雨水径流和污染物排放，达到城市与自然的和谐相处。这正是绿色发展理念在海绵城市建设中的集中体现。

在多方面的大力支持与参与下，我国海绵城市建设迅速推进，呈现蓬勃发展之势。

（一）从学理研究层面看，实现了从传统排水到海绵城市综合研究的转变

海绵城市是雨洪管理的发展和进步〔3〕。国际上成体系的雨洪管理体系以美国的最佳管理措施（BMPs）、低影响开发（LID）、绿色基础设施（GI）为代表，其他发达国家如德国、日本、澳大利亚、荷兰等也对此进行了深入研究，并确立了相应的实施办法。

其实，中国学者对城市雨洪管理问题早有关注。上世纪80年代末，吴林祖、洪亚华等人就针对城市化进程中杭州市径流污染特征、径流水文效应以及城市防洪等问题，提出了发挥自然水系对降雨径流的调蓄作用、保持城市自然排水能力〔4〕〔5〕等類似于海绵城市理念的观点。随着我国城镇化速度的加快，城市发展面临的问题越来越突出，传统雨水快排模式的局限性日益明显，单纯依靠灰色基础设施已不能解决城市雨洪问题。“海绵城市”因赋有“尊重自然、顺应自然、保护自然”的生态文明理念，符合“人与自然和谐共生”的绿色发展定位而受到社会各界赞同。近年来，我国规划、道路、市政、景观等众多领域不同专业的学者，就海绵城市的建设背景、理论内涵、技术创新及国际比较等方面展开了系统化、专业化、整体化的研究，提出了“海绵国土”建设〔6〕、“大小海绵”共存〔7〕等诸多研究成果，为进一步研究与实践提供了比较丰富的思想资源。

（二）从技术发展层面看，海绵城市建设取得突破性进展

首先，既与国际标准接轨又符合我国气候资源特征的海绵城市建设的总体规划目标和评价考核指标应运而出。《指南》将海绵城市对雨水管理的规划控制目标明确为径流总量控制、峰值控制、污染控制以及雨水资源化利用〔8〕，为各地区设计及建设提供了参考依据;《考核指标》提出了水生态、水环境、水资源、水安全、制度建设及执行情况、显示度六大类共18项具体指标〔9〕，用以科学评价海绵城市的建设成效。其次，《指南》强调“有条件的应通过模型模拟对设计方案进行综合评估”〔10〕，这使得我国海绵城市的设计从传统计算逐渐过渡到模型模拟，从而突破了以往计算复杂、范围狭窄的劣势，实现了从平面到立体的雨洪模拟。第三，部分学者通过对海绵城市建设过程中设施材料方面的创新，将透水沥青、再生砖骨料等作为研究对象，初步实现了蓄水材料的突破。总之，随着《指南》和《考核指标》的制订与实施，我国海绵城市建设的技术支撑愈加完善。

（三）从实践效果层面看，我国海绵城市建设步入快车道

在中央财政的大力支持下，2015年和2016年，国家分两批选择地理气候、降雨分布和城市社会经济发展层次不同的30个城市，开展为期3年的试点建设，同时，加大力度将全面建设海绵城市的目标纳入十三五规划重大工程项目。据统计，除了前述30个海绵城市建设试点外，另有13个省份在90个城市开展了省级试点，目前全国已有370个城市编制了海绵城市建设专项规划〔11〕。试点以来，30个试点城市内涝发生率显著降低〔12〕，一些试点城市已在规划片区内初步实现了“小雨不积水、大雨不内涝、水体不黑臭、热岛有缓解”的目标，形成了一批“经典案例”。譬如，运用海绵城市规划理论及方法打造的北京市雁栖湖生态发展示范区;以政府为主导、市场参与运作为特征的海绵城市“常德模式”;具有四级雨水管理系统的陕西西咸新区海绵城市样板等。这些“案例”为海绵城市建设中水质与水量、绿色与灰色、景观与功能、分散与集中、生态与安全、地上与地下、岸上与岸下诸方面的统筹与协调树立了榜样，正逐渐形成“遍地开花、姹紫嫣红”之态，对解决我国城市建设与管理中“逢雨必涝”“城市看海”等问题具有引领、示范、推广的作用。

二、我国海绵城市建设面临的现实困境

我国海绵城市建设虽然已取得一定成绩，但是，与国家发展战略要求相比，与国际先进水平相比，还有很大差距，面临着诸多现实困境。概括起来存在如下几方面的问题。

（一）面临着既要经济发展又要绿色宜居的“双重压力”

绿色发展需要绿色经济的支撑。改革开放40年来，我国在创造经济攀升“世界速度”的背后，城市发展“步子大”“规划晚”也埋下了诸多隐患，譬如牺牲环境任性“摊大饼”“浪费性建设”等引发的“热岛效应”“看海模式”等城市病突出。同时，由于城市人口规模不断扩大、规划编制不科学、建设标准滞后以及忽视绿色设施建设等，导致或加剧了水资源短缺、城市内涝、面源污染，甚至水系统整体功能退化等一系列问题。据统计，2008—2010年间，全国351个城市中有62%的城市发生过不同程度的内涝，其中内涝灾害超过3次以上的城市有137个〔13〕。2010年以来，我国平均每年有180余座城市受到内涝的影响〔14〕，城市洪涝所带来的经济损失令人瞠目。可见，城市建设不顾生态环境质量带来的代价是十分巨大的。然而，面对59.58%的城镇化率〔15〕，建设海绵城市的资金需求量大和缺乏稳定收益回报的矛盾同样摆在眼前。

现实状况表明，如何深入理解和把握绿色发展思想，在经济发展与绿色宜居之间找到平衡，将城市灰色自然的“新陈代谢”掉，让海绵城市为城市“创收”，真正实现城市经济和绿色发展“内外兼修”，是我国城市建设面临的重大问题。

（二）面临着技术落后、人才匮乏的“双重挑战”

绿色发展要求应用绿色技术，绿色技术需要人才创造。党的十八大以来，我国海绵城市建设正如一个稚气满满而又探索欲极强的少年，虽进步神速但仍缺乏经验，尤其是存在技术落后、人才匮乏的瓶颈。以模型为例，作为海绵城市设计的关键技术之一，国际上开发并成熟运用的雨洪管理模型就有几十种，包括SWMM、DHI MIKE、STORM等，我国的海绵城市模型大都借鉴国外，自己的模型研制尚不成熟，实践效果尚未明显。与此相应的是，海绵城市建设尚未形成完整的学科或专业，人才资源匮乏、教育背景单一，没有形成整体、系统、高效的创新平台和综合性人才队伍。因此，我国海绵城市建设之路仍“道阻且长”。

海绵城市是城市建设和发展的新理念、新方式，其全面实现及效果的保持还需要一个长期维护的过程。海绵城市将采用何种模式运营、维护、管理，并产生经济收益用于循环建设，则是一个更深层次的问题，同样涉及成熟的技术与高素质的人才队伍支撑。

（三）面临着既要加大公众宣传又要加强建设管理的“双重任务”

绿色发展需要理念先行、观念更新和制度保障。我国的海绵城市建设比较注重规划设计与工程建设，但对建设理念、运行管理、公众参与等方面的重视不足〔16〕。目前，海绵城市理念的认知程度及雨水资源的利用意识仍存在两个“极端”：相关学科与行业专家的认知程度高、雨水资源利用意识强，反衬之下社会公众则普遍比较低、比较弱，特别是非试点城市的公众仍存在“不知情”的状况。尽管随着党和国家相关政策的发布与宣传，“海绵城市”传播度得到提升，但公众对海绵城市的内涵、意蕴与价值仍缺乏深入理解，往往“知其然而不知其所以然”。城市主管部门的宣传普及工作尚停留在一般性的政策解读、调研走访、问题反馈等低层次上，导致社会公众的参与范围小、程度低，这十分不利于推行以绿色为基础的海绵城市建设。“众人拾柴火焰高”，积极宣传推广海绵城市理念，让更多人参与到海绵城市建设中，是海绵城市建设的当务之急。

同时，完备的雨水管理制度体系，也是我国海绵城市建设尚未完成的重大任务。面对严峻的城市雨洪问题的挑战和生态城市、海绵城市、绿色城镇化的更高要求，没有严格的制度、严密的规范就不能为海绵城市建设提供可靠保障。

三、加强我国海绵城市建设的对策建议

习近平总书记指出：“绿色发展，就其要义来讲，是要解决好人与自然和谐共生问题。”〔17〕针对我国目前海绵城市建设的现实困境与发展趋势，依据绿色发展理念的基本内涵要求，提出如下三方面对策建议。

（一）以人才为核心支撑，统筹城市规划与科技创新，形成良性闭环

海绵城市建设不仅要求以生态为底色科学规划，根据资源环境承载能力调节城市规模，不断完善城市绿色发展的“顶层设计”，更需要突破建设运营过程中的种种技术难关，形成从城市规划、实践运营到效果反馈的完整系统。而打通上述关节的核心支撑要素就是专业人才，特别是要充分发挥顶尖人才在理念引领与实际建设中的主导作用，形成专门人才主导建设、建设过程锻造人才的良性闭环。

海绵城市建设涉及城市规划、给排水、风景园林、环境科学与工程、工程管理、互联网、材料学、经济学、自动化和机电与控制等诸多专业，这样的特殊性就需要复合型的专业人才和多学科合作的人才团队。日本和德国城市雨水利用产业发展经验表明，有效的跨学科队伍建设和完善的职业发展体系是稳定和壮大海绵城市专业队伍的前提和保证。因此，以长远眼光审视城市绿色可持续发展的重要性、紧迫性、艰巨性，致力于建设古典与现代结合、传统与时尚共频、智慧与宜居兼备的未来城市，真正实现“人与自然和谐共处”，就必须建立起一支以绿色发展理念为引领的专业人才队伍，充分發挥专门人才的主观能动性和聪明才智。

具体而言，首先，我们应加大科技创新投入力度，联合高校、科研单位、研发中心、工程设计及施工单位等，形成相应的科研共同体，打造综合性科研平台，同时加强国际交流，开展关键技术的研发和综合运用;其次，应当建立竞争性的科研管理机制，鼓励各类科研机构和个人对关键技术的创新，鼓励多出高精尖成果;最后，应当推进产学研合作，及时将科研成果进行转化和工程实施，不断提高海绵城市建设能力。

（二）建立绿色海绵产业，加快相关标准规范和相关政策法规的制定

加强海绵城市建设，既需要强有力的技术支撑，也需要比较完整的产业作为基础。2019年2月，国家发改委正式将“海绵城市”作为基础设施绿色升级大类列入绿色产业目录〔18〕。这是我国发展海绵城市绿色产业的重大契机，需要我们以先进理念为指导，强化整体性思维，在生态技术、绿色设备、智慧监管、循环经济、水文化和公众消费习惯等方面，集各专业“百家之长”，形成各领域“八方呼应”、协同推进的整体合力，进而建立一个完整的上下游产业链。这个链条从技术开发到雨水收集设备创新，再到运营管理，环环相扣，产生产业聚合力。

与此同时，我国海绵城市建设的整体推进与全面铺开，尚需要加快制订适合本地区城市发展特色的、可操作监管的建设规范和验收运营标准。为此，应当根据《考核办法》的要求，因地制宜，结合城市自然特征及工业、农业、交通、水利、电力等行业的发展特点，在国家规范指导之下，制定各地区海绵城市的设计规范和建设标准，使海绵城市的规划、设计、建造和管理在走向规范化和产业化过程中有章可循。

作为海绵城市建设发展的重要抓手，法律法规发挥着监管和保障作用。只有建设规范与监管力度协调并行，才能使海绵城市建设事业“蒸蒸日上”。在政策和法律法规的建立方面，可参考借鉴“他山之石”。譬如，以美国、英国为代表的具有完善的雨洪管理体系的发达国家，他们通过雨水排放许可证、征收雨水费等制度，同时配合奖励优惠、补贴贷款等经济手段，“一收一放”提高雨水管理效果，值得我们参考;以日本和以色列为代表的水资源稀缺的国家，他们实施的一系列积极推进雨水贮留和利用的政策法规，也具有借鉴意义。

（三）以人为本，增强公众海绵城市建设意识，做到政府与公众良性互动

海绵城市建设是一项绿色工程，更是一项关系人民福祉的民生工程。公众意识、公众接收度与公众参与机制等对于海绵城市建设至关重要。城市建设中水环境污染、水资源紧缺、水安全缺乏保障、水文化不彰等一系列问题，都与城市居民和社会大众关系密切。人民群众能够积极主动参与到海绵城市的建设运营之中，并切实感受到海绵城市建设的实际效果，从而真正成为海绵城市的建设者、见证者、管理者、受益者，这对海绵城市建设具有重大意义。

因此，一方面，我们需要在政策法规层面开出一条“自下而上的”公众参与途径和渠道，设置公众参与组织的部门机构，明确责任主体、参与流程、方法手段，让公众参与有法可依，有据可循。另一方面，政府部门要继续“自上而下”倡导绿色发展理念，积极主动打通社会各界建言献策的层层关节，定期发布海绵城市建设进度公告等，让信息公开化、咨询透明化、权力阳光化。同时，积极向人民群众开展宣传教育，讲清说明与人民群众生活密切相关的海绵社区、海绵公园、海绵道路、海绵广场、海绵建筑的优势特色，推动海绵城市理念的科普活动进街道社区、进学校课堂、进媒体网络，让海绵城市理念更多地获得人民群众的理解和支持，进而齐心协力共同建设自己的美丽家园。

四、结语

绿色发展理念是中国共产党人对自然发展规律、人类社会发展规律、中国特色社会主义建设规律认识的升华和飞跃，是对全球生态环境变化和我国发展所面临的突出问题的积极主动回应。我国正在全面铺开的海绵城市建设是绿色发展理念的生动实践，是发展人与自然和谐相处之道的新探索。

推进我国海绵城市建设，必须牢固树立和践行绿色发展理念，坚持节约资源和保护环境的基本国策，正确处理海绵城市建设中的“灰色派”与“绿色派”、“无用论”与“万能论”的分歧与争论，围绕现实问题攻坚克难，引导社会公众形成绿色发展方式和生活方式，多方合力找到城市经济发展和海绵城市建设的平衡点，久久为功，使城市绿色经济与绿色生活“并驾齐驱”，真正实现从“两难”到“双赢”。