美国贫困问题为何突出

林德山

【摘要】美国社会政治文化的一些特点直接影响了美国社会福利体制的构建，后者所表现出的一些制度性缺憾也恰是美国贫困问题突出的重要原因。与大多数西方国家相比，美国的社会福利体制表现出起步晚、保护水平低、不全面、市场化水平高的特点。美国人根深蒂固的有限政府观念也深刻地影响了美国人对政府应对贫困责任的理解。

【关键词】美国贫困问题 政治动因 【中图分类号】D73 【文献标识码】A

美国社会保障体制起步晚、不完善

在现代社会，贫困问题的表现及其应对往往直接受制于一国经济发展水平以及社会福利体制的效能。作为西方经济最发达国家的美国，其贫困问题却表现得更为突出，这与其社会福利体制构建中的一些观念和制度特征不无关系。与大多数西方国家相比，美国的社会福利体制明显表现出起步晚、保护水平低和不全面、市场化水平高的特点。这些都直接影响了美国在贫困问题上的公共政策效能。

与欧洲国家相比，美国针对贫困问題的现代社会政策的建立和发展明显表现出相对滞后的特征。西方国家的现代社会政策是在应对伴随工业化进程而突出的贫困问题的过程中建立和发展起来的。这一进程从19世纪中后期相继开始，进入20世纪后迅速扩展，到20世纪50年代，覆盖全面的福利国家体系大多已经成型。可在美国，除个别政策外，20世纪初，政府的整个社会支出聊胜于无。此后，大体经历了三次大的社会改革运动，美国才逐步建立起了相对成型的公共救助体系。20世纪初的进步主义运动推动了一些进步的社会改革，但它们主要体现在地方层次。20世纪30年代联邦层次的公共救助政策和立法得以推进，虽然1935年美国确立了全国性的社会保险和公共救助计划，但南部非洲裔农业工人被排除在该体系之外。20世纪60年代的“对贫困宣战”运动中，联邦政府在公共救助中的作用扩大，这也是迄今为止美国的公共救助体系发展最快、覆盖范围最为广泛的时期。

美国对贫困者的制度保护不足

除去这种滞后因素，美国公共救助政策体系本身的一些特点也显示了对贫困者的制度保护不足。首先，缺少普遍性，保护水平低。西方国家的社会福利制度建设存在两种取向，一种是遵循普遍主义的原则，即强调社会保护的普遍性，以及在保护水平和方式上体现对人的尊严的保护原则。这种保护更体现了欧洲学者们所称的“社会权利”。另一种则是强调福利的严格资格条件，以及维持生存的低水平保护原则。欧洲大多数国家体现了前者的趋势，与之相对，美国的社会福利计划更突出的是后者。在美国，除了对老人的社会保护带有一定的普遍性外，众多的社会福利计划是带有严格资格条件限制的，即是根据一定的经济状况调查标准来确定的，保护水平较低。而且，除了严格的资格条件外，一些福利计划的提供方式明显带有对其救助对象的不信任和歧视。如食品券的提供方式实际显示了对贫困者个人道德和能力的怀疑。

总体来看，相比其他西方发达国家，美国的社会福利体制在突出经济竞争的同时，更倾向于一种社会的弱保护。而在20世纪70年代以后，美国的社会福利体制变化进一步强化了这种弱保护的趋向。一方面，既有的公共救助政策突出了从现金救济向实物救济的转变趋向，非现金的商品和服务援助占政府总贫困支出的比值大幅增长，但总的公共救助支出增幅却非常有限。另一方面，进一步强化了“工作福利制”的趋向，即通过更严格的资格条件和减少福利保护水平和受益时间的方式，迫使贫困者减少对公共政策的依赖。1996年的社会福利改革计划是这种做法的典型表现。但在经济动荡的背景下，这种政策体系应对贫困乏力的特征也会尽显。美国也是西方国家少有的缺乏全面医疗保险的国家，在奥巴马政府医改之前，除医疗保健计划和医疗补助计划外，实际至少有六分之一以上的美国人没有任何医疗保险。

其次，政策制定中存在明显的受益不平等。这首先是由于公共救助体系管理的分散化所致。在美国的联邦制权力结构下，社会政策的制定和执行的权力归属为州和地方而非联邦政府。从历史上看，它制约了美国发展统一的社会政策。即便是在联邦政府职能扩大的背景下，虽然由联邦推行的统一的社会政策增多了，但众多的社会计划实际是由联邦和地方共同承担的。即便是一些由联邦提供资助的项目，具体的标准和执行却取决于各州，如针对抚养儿童的家庭扶助计划以及针对贫困者和残疾人所提供的医疗补助计划。因而在矫正贫困问题的一系列政策问题上，诸如最低工资、福利的资格条件以及救助水平，各州之间标准不一，贫困者能够获得的公共救助机会和水平是不等的。一些富裕州的社会保护水平明显高于其他州。

除了这种有形的受益不平等，美国的社会政策事实上还存在着明显的无形不平等。作为现代社会最重要的社会问题，贫困问题不是孤立的。在美国，它尤其与种族问题相联。历史上，种族歧视是阻碍美国发展统一的社会政策体系的一个长期因素。时至今日，面对非洲裔美国人的贫困率明显高于白人的事实，美国社会的认识分歧依然很大。但在推进“工作福利制”的改革中，美国的主流媒体以及决策者显然更多强调了某种生活方式（如单亲家庭，而黑人中的单亲家庭明显高于白人群体）对贫困的影响。可无论是从贫困问题的严重性还是从福利支出负担的角度来看，单亲家庭的问题并非当时美国贫困问题的关键问题。显然，一些特定的弱势群体（非洲裔美国人和单亲家庭中的妇女）承受了更大的改革负担。

再次，更为强调市场的作用。自由主义观念的根深蒂固也反映在了美国的社会政策中，这既体现在对政府作用的天然怀疑上，也体现为在一些社会服务中更为强调市场的作用。尽管过去一个时期西方国家的福利国家改革不同程度地在模仿美国式的市场化做法，但社会政策的市场化未必能够满足社会政策特有的“社会”目标，甚至也未必是有效的。美国医疗保险制度中的突出问题也说明了这一点。美国是西方国家中少有的依赖市场而避免政府强制保险的国家，大多数人的医疗保险是靠在职企业提供的。尽管奥巴马的医改遭遇了美国保守主义力量的强大抵制，但此前美国的医疗状况却是：美国政府的医疗支出占其财政支出的比重在西方国家中虽然是较低的，但美国整个社会的医疗支出占国民生产总值的比重却位居最高之列，可同时美国却有六分之一以上的人没有任何医疗保险。在西方国家中，依赖市场化的美国医疗保险制度既没有满足平等的要求，同时也是无效和浪费的。

强调贫困问题的个人责任是美国社会在贫困观念上的一个重要特征

美国社会福利体制的滞后和社会保护的不全面实际也是美国政治文化在贫困问题上的一种反映。在贫困问题上，美国社会显示出了矛盾的特点。一方面，大量改善眭的公共政策和私有慈善活动显示了美国人对贫困者的同情;但另一方面，人们又往往无情地对待一些需要帮助的人。表现在制度上，美国的福利体制表现出了其惩罚性和慷慨性并存的特点。有学者用“勉强的福利国家”来表示这一体制。对贫困问题的个人责任的强调、对“值得帮助的人”和“不值得帮助的人”两类群体的区分以及对政府社会责任的理解直接影响了这一体制的构建。

强调贫困问题的个人责任是美国社会在贫困观念上的一个重要特征。美国是一个移民国家，其早期的移民文化以及建国后的特殊历史环境深深影响了美国主流社会的贫困观念。美国的早期移民大多来自欧洲的中下层，这些自立的个人更为相信每个人都可以获得经济成功。早期的殖民者由此认为，除了身体能力外，贫困往往是一个人道德缺陷的结果。早期的殖民者以及建国初期的美国沿袭了英国的济贫法传统，这一传统的认知前提也是把贫困主要视为个人道德问题而非社会问题，济贫法也因此往往对救济对象带有惩罚性要求。建国后美国疆土向西部的急剧扩张在满足人们对土地的需求的同时，也强化了白入主体的这一观念。

强调贫困问题的个人责任作为一种根深蒂固的观念一直影响了现代美国社会对贫困的认知。但显然，这一观念最初更多反映的是美国早期社会中以白人为主体的社会观念。尽管这一时期同时也是美国早期工业化时期，伴随工业化进程的现代贫困现象也在显现，一些力量开始强调贫困未必是个人道德缺陷的结果，但这种观念往往被社会的主体力量所忽视。南北内战之后，美国的工业化进程加速，与该进程相联的现代贫困问题也日益突出。但这一时期最主要的贫困问题集中于两类群体：南部的贫困问题主要是南部农业工人（即黑人）问题，他们虽然形式上获得了解放，但却尚未获得基本的政治权利;而急速发展的北方城镇中的贫困问题主要集中于大量的新移民之中。这些群体在美国社会政治生活中的长期弱势地位意味着其诉求未能真正反映在美国的社会政策构建中，甚至也没有在美国大众对贫困问题的认知中得到充分反映。上述美国社会福利体制中的受益不平等实际也正是这一现实的反映。只是到了20世纪60年代，通过广泛的民权运动，美国社会内部严重的种族问题才得以从制度和观念上得到重视。

与上述观念相联的是，美国的主流社会将实际的贫困问题区分为两类。一类是与个人责任相关的贫困问题，另一类则是与个人责任不相关的问题。与前者相关的贫困者属于“不值得帮助的人”，而与后者相关的则属于“值得帮助的人”。具体而言，那些由于年老、疾病或身体残疾的原因，即不是由于自身的过错而贫困的人们被认为是“值得帮助的人”。而那些有劳动能力的贫困者则被认为是“不值得幫助的人”。美国的社会福利体制由此显示了对两类人的不同态度：对“值得帮助的人”所显示的慷慨与大度，对“不值得帮助的人”所显示出的吝啬甚至蔑视。美国最早开始的联邦政府计划就是针对退伍军人的救助，作为“值得帮助的人”，他们始终对其保持积极的态度。可对于那些因个人生活方式（如单亲家庭）而引起贫困的群体，政策方式却极其苛刻。美国公共救助政策变化也突出了这一原则。1996年的福利改革法案，即“贫困家庭临时援助”计划（TANF），即禁止对一些“不值得帮助”的贫困者提供该计划下的救助，例如一些还生活在自己父母家里的未成年母亲，以及一些不愿与孩子的父亲一起生活的母亲等。

美国社会保障体系的弱保护原则的内在动因

对贫困问题的个人责任的强调以及对两类贫困群体的区别直接影响了美国公共救助的原则，这些原则决定了公共救助的福利水平及其提供形式。其中一个重要的原则就是强调社会政策的分配应遵循垂直平等的原则。根据这一原则，那些需求更大的人应该获得比需求较小者更大的福利受益;提供福利不应改变既有的收入分配格局;家庭在收入分配中的位置不应因此改变，而且它们之间的距离也不应过分压缩。也就是说，福利的提供不应改变人们在生产结构中的分配地位，即便可以通过福利来缩小收入差距，改变一部分人的贫困地位，但通过这种调整后，无工作者的实际收入不应高于有工作者，纳税额较低者的实际收入不应高于纳税额较高者的收入。这也解释了美国社会保障体系的弱保护原则的内在动因。

此外，美国人根深蒂固的有限政府观念也深刻地影响了美国人对政府应对贫困责任的理解。对政府尤其是联邦政府的怀疑是这一观念的重要特征，尤其是对于在美国社会中长期具有重要影响的保守主义力量来说更是如此。建国初期的美国人对利用任何公共资源帮助贫困者的行为都挣『不疑态度。即使是在后来不得不承认贫困问题中的社会责任后，为抑制社会问题，社会改革者求助的往往也不是国家，而是地方政府和非政府组织，包括教会。美国社会的这种地方主义的性质严重阻碍了国家性的政策发展。20世纪30年代到60年代，虽然一度由于新政自由主义的主导地位，联邦政府在处理社会问题中的功能显著扩大，但此后的保守主义政治主导再一次突出了下放权力的原则，由此也进一步强化了政策的不平衡。而这一进程恰恰是在全球化的背景下发生的，它使得美国社会的贫困问题显得更为突出。

美国社会政治文化的一些特点直接影响了美国社会福利体制的构建，后者所表现出的一些制度性缺憾也是美国贫困问题突出的重要原因。它也表明，经济的发展并不自动导致社会平等的最大化，后者需要有特定的制度构建保证。