浅析行政事业单位内部控制

赵晓鹃

行政单位内部控制是体制改革的重要组成部分，健全有效的内部控制制度在优化资源配置、反腐倡廉建设、发挥资金效益、提高公共服务的公信力等方面都发挥着重要作用。目前，行政事业单位内部控制建设还存在着各种各样的问题，失效现象时有发生，完善内部控制刻不容缓。

一、行政事业单位内部控制存在的问题

（一）内控环境不佳。《行政事业单位内部控制规范》颁布后，行政事业单位按要求陆续制定了相关规章制度，但内控实际情况并不乐观，其中一个主要原因在于内部控制环境不佳。首先单位领导班子对内部控制不够重视、认识不足，素质和管理水平不平均等，造成内部控制在机制建设方面难以结合单位业务实际制定有针对性的内控制度，甚至有的单位都没有内控制度，使得内控制度的范围不够全面，相当多的单位仅仅局限在财务管理上，忽略了对单位业务活动的全方位监管，内控制度的执行也难以落到实处。其次，单位内部的机构设置、岗位安排和权责限定上有待改善。现实中，行政事业单位的机构设置缺乏有效的权力制衡。由于编制数量有限，单位混编混岗现象普遍存在，相应岗位的实有人数有限，一人多岗、不相容岗位互兼等难以避免，使得权责不清晰、无法实现岗位之间的制约，追责困难，管理过程中容易出现漏洞。最后，人员管理方面不足。新入职人员岗前培训内容以政策教育为主与实际工作结合度不高。部分关键岗位人员的专业与岗位的相关度比较低、业务能力不足，又缺乏定期轮岗制度，难以胜任工作要求。同时，单位的人员激励机制、考核机制、处罚机制不完善，对人员的工作成绩缺乏监督，造成工作人员消极情绪，内部控制形同虚设。行政事业单位的财务部门通常归办公室管理，财务人员兼职的情况普遍，职业素养不足，专业性不强等问题严重。随着新会计准则和总预算会计的实施，对政府部门会计核算的要求越来越高，财务人员业务水平的高低直接影响会计信息质量。同时，财务制度在货币资金、报销等方面的规定落实方面也有待加强。最后，资产管理方面欠缺。行政事业单位的资产，尤其是电脑、打印机等固定资产，缺少严谨的购置流程，计划性不强，重购置轻管理现象普遍。资产控制方面缺少严格的出入账登记和定期盘点，无法实现对资产的调配使用和有效控制管理，容易造成使用效率偏低，产生不合理的资产浪费。

（三）内部监督不到位。首先，内部审计缺乏独立性，监督受限。内部审计部门作为单位的一个内设科室，受人情关系、领导威严的影响，很难做到客观、公正，审计结果流于形式，监督作用被削弱。同时，内部审计制度不完善或者执行不力都无法实现其监督职能。其次，外部监督不足。外部监督主要是纪检、监察、审计的监督。由于人员有限、时间不足等原因，这些部门无法实现对行政事业单位所有业务进行仔细审查，只能有重点、针对性的开展检查，进行监督，发挥的作用比较有限。同时，社会监督也是外部监督的一个方面。随着国家对三公经费支出的重视，行政事业单位的政务公开越来越规范，社会监督的作用也逐渐显现，但力度还需要进一步加强。

二、行政事业单位内部控制措施

（二）控制活动不完善。内部控制涉及行政事业单位的预算管理、业务流程、会计核算、物资采购、固定资产等的方方面面，实际操作过程中控制活动片面的情况普遍，限制内控作用的有效发挥。首先，预算管理不全面。预算管理包括编制、执行、调整、分析和考核等方面，工作中不仅难以做到全面兼顾，而且对于其中的某一部分都无法有效落实。例如在预算编制过程中，往往为了易操作，实行增量预算，对零基预算的运用较少，预算数据欠缺科学预测，预算的合理性受到影响。其次，财务规范流于形式。

（一）优化内控环境。首先，增强行政事业单位领导班子及全体人员内部控制意识。加大对内部控制的宣传力度，对单位负责人自上而下的分批次进行内部控制培训，并将内部控制实施情况加入到业绩考核中，引起领导层的足够重视，以身作则履行内部控制；在单位内部，组织全体人员进行学习，邀请专业人士对内部控制进行全面系统的解读，对内控形成正确的认识，增强风险防范意识和内控意识。其次，优化机构设置，实现决策、执行和监督的相互分立，保障决策议事民主、监督独立、执行可控，达到相互制衡的效果。合理设置岗位，明确岗位职责，切实做到不相容岗位分离，实现内部牵制，从源头上降低舞弊风险。最后，完善人员管理和相关机制。对人力资源进行科学化管理，尽可能根据人员的专业、特长安排工作岗位，定期对人员进行业务培训、外出学习，实现知识体系的及时更新，全面提升综合素质，落实轮岗制度，通过实际工作提高综合业务水平，培养政治素质硬、团结协作、业务能力强的综合性人才。建立健全激励考核制度，调动工作积极性，加强单位内部的协同工作。

（二）完善控制活动。首先，实行科学、全面的预算管理，预算编制中遵循相关政策规定加强零基预算的操作力度，结合上年度执行情况，控制好预算的修改和新增，科学的制定新一年度的预算项目和数据；预算执行中严格按预算进行开支，实行全过程追踪审查和监督，强化支出管理，同时，充分发挥国库集中支付、零余额账户等的作用，规范单位支出，确保资金安全；严格预算调整，对调整申请进行详尽的分析，控制调整关口，避免不必要的支出；重视预算分析和考核，将分析、考核结果运用到工作中，深化预算约束力，实现全面预算管理目标。其次，建立健全财务制度，合理岗位设置，做到权责明晰，避免不相容岗位的存在，配备专业性强的会计人员，从基础上保障会计信息质量，提高财务科长对单位资金决策话语权，从专业的角度提出意见建议，规避隐藏的风险；积极推行公务卡报销制度，单位的公务接待、差旅费等支出，通过公务卡进行核销，强化对支出的监管，减少套取资金等现象。最后，加强对资产管理的制度建设，规范资产购置、入账、处置等环节的管理。资产管理与预算相结合，年初制定资产采购计划，并在科学论证的基础上编入预算，根据预算安排和政府采购规定购置资产；实行资产验收、入库、入账、领用、盘点、处置等全方位管理，了解资产使用状态，合理调配资产，实现单位资产的动态管理。

（三）强化内部监督。首先，健全内部审计制度，保证内部审计的独立性，改变自己对自己的监督现状，发挥内审职能作用，将内部控制落到实处。严格执行内部审计制度，及时发现单位运行中的问题、弊端和不足之处，提出切实可行的建议，形成审计报告，向领导汇报，落实责任追究，实现内审监督作用，规范单位业务活动，推动工作进步，提高单位公共服务能力；进行审计培训，加快审计人员的知识更新速度，提升业务技能，学以致用，创新工作方式方法，更好的适应工作需要。其次，提高外部监督力度，审计、监察等外部监管部门在给单位提供政策指导的基础上，增加随机抽查和专项检查频率和范围，发挥监督作用，规范内部控制。