浅谈城投公司转型发展

刘宗辉

引言：随着城市化进程的推进，城投公司是国家政府投融资体制改革发展到一定过程中的产物。作为解决财政资金紧张的地方融资平台，城投公司对城市基础设施建设以及城市经济发展起到了重要的推动作用。然而随着改革的进一步深化，城投公司也需要顺应时代的发展，重新定位，探索转型之路。

一、城投公司发展历程

上世纪90年代，国家地方政府开始进行投融资体制改革和分税制改革，地方政府在有限的财力下需要承担较为繁重的经济建设任务，政府不得不通过其他方式进行融资解决城市基础设施建设的资金匮乏问题，此时城投公司作为地方政府筹措城市基础设施建设资金的平台，应运而生。2008年金融危机爆发，国家为了刺激经济发展，拉动内需，开启了高达数万亿元的投资项目，面对如此大的资金压力，各地区政府纷纷成立了城投公司，城投公司经过了这一阶段的迅猛发展，确实对国家经济发展和城市建设起到了不可忽视的作用，但是在发展的过程中也受到了一些争议，比如导致地方政府债务成本过高，债务占比过高等。2014年后，伴随着新的《预算法》以及《关于加强地方政府性债务管理的意见》等系列法律法规的出台，国家对地方政府的债务管理进行了规范和监管，剥离了城投公司的政府信用支持，这使得城投公司的融资能力大大受限，在政策的约束下，也为了在深化改革的背景下寻求未来的可持续发展，城投公司不得不主动寻求转型路径。

二、城投公司转型发展的必要性

1.外部因素。经济危机后，城投公司在一段时期内迅猛发展，数量激增，伴随而来的是地方政府债务风险和债务规模上升。国家为了对地方债务风险进行控制，出台了多项政策文件。2014年10月国务院出台的《关于加强地方政府性债务管理的意见》规定地方政府不得通过企业进行举债，剥离了城投公司政府融资功能，财政部颁布的《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》要求地方政府进行存量债务清理甄别，划清城投公司与地方政府的债务关系。2016年，财政部还出台了《关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》，对地方政府债务进行限额管理，彻底取消了城投公司政府融资的职能，只能通过其他措施进行融资，《地方政府性债务风险应急处置预案》对地方政府职责的范围进行了重新明确，确定了政府性债务的处置原则，对于未被认定为政府债务的部分由城投公司自行承担。2017年又出台了《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》和《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》，对地方政府融资以及城投公司的融资行为进行了进一步的规范。随着供给侧结构性改革的不断深入，国家这一系列政策办法的出台，都使得城投公司在国家严肃债务管理的前提下面临的融资环境更加严峻，地方政府的财力不再是城投公司融资偿债的保证，城投公司为了获得持续发展势必要进行转型发展。

2.内部因素。相比于严峻的外部宏观环境，城投公司内部也存在着一些问题。城投公司作为地方政府融资平台，一直以来都没有明确公司的定位，带有强烈的行政色彩，影响了公司的内部治理以及管理制度建设，在进行重大的投融资决策中，城投公司不具备科学的决策体系，很多决策在很大程度上都受到政府意志的影响，甚至由政府相关部门直接主导，而政府的相关决策一般带有很强的社会效益，对公司的经济效益关注不足，而且公司职能与政府部门职能的混淆使得不能从整体上对资源进行合理的配置，导致了资源的低效率使用。而城投公司一直以来对政府的依赖性较强，大多数城市基础设施，建设项目均为非盈利性项目，公司经营没有收入盈利，单纯依靠政府补贴，无法使得城投公司自主的开展经营业务，加之政府补贴具有不确定性，有些地方政府的财政实力不高，这些都严重限制了城投公司的健康发展。目前城投公司所使用的融资渠道绝大多数都是通过银行贷款，少部分使用债券或股权融资，而城投公司上市的要求较高，相对单一的融资渠道使得城公司承担了较大的融资压力，而较低的利润也使得城投公司担负着较高的偿债压力，加大了城投公司的财务风险。由此，城投公司需要顺应改革发展的要求，结合自身实际问题，努力谋求转型，获得可持续发展。

三、城投公司转型发展建议

1.政企分开。城投公司为了进行转型发展，首先必须要明确自身定位，摆脱对政府的依赖性，实现真正的政企分开，走现代化企业经营之路。城投公司需要建立起完善的组织治理架构和管理体制，对公司的组织结构、管理制度、各部门的职责权限都要进行明确的规定，使得公司的运营都能够按照现代管理制度顺利开展。城投公司还需要建立科学的决策体系，包括对公司战略规划的制定、经营业务范围的确定、重大投融资项目的确定等。此外，城投公司还要建立完善的内部控制体系，对可能出现的各种风险进行监督和预警，并对各个环节确立明确的责任人和考核标准，对于出现重大风险或失误的情况严肃问责，使得公司的所有经营管理活动都在控制下，始终按照公司未来发展的方向前进。

2.强化市场竞争力。城投公司现有经营业务主要集中在非营利性城市基础设施建设上，在国家加强地方政府债务管理限制城投公司融资能力的背景下，城投公司需要寻找新的利润增长点进行业务转型，增强市场竞争力。结合地方城市发展的特点以及城投公司自身的能力，通过swot分析，重新规划公司的业务布局。城投公司在业务转型的过程中，为了提升公司的市场竞争能力，再向其他产业进行延伸时，一定要注意企业经济效益。例如城投公司可以介入一些金融业务包括金融租赁，金融企业参股等，旅游业包括参与相关旅游景点的建设和运营，还可以走向社区服务，整合多种资源打造5位一体的社区服务综合供应商。

3.拓宽融资渠道。城投公司作为地方政府的融资平台，为了提高自身融资能力降低债务风险，也需要进行投融资转型。一方面城投公司可以通过盘活存量资产来化解自身的债务风险，例如对一些非盈利性的项目，城投公司可以与政府签订市场回购协议，而对于一些准经营性项目，城投公司可以通过资产证券化，特许经营，引入民间资本等方式盘活存量资产。另一方面，城投公司需要拓宽融资渠道，改变原来单一依靠政府拨款或银行借款的融资方式，比如可以设立产业基金，项目收益债，专项债券，绿色债券，积极引入BOT、TOT、PPP等融资模式，推动企业上市等方式进行融资。

结语：城投公司在明确自身发展转型的必要性之后，明确自身定位实行政企分开，拓宽融资渠道，强化企业的市场竞争能力的同时，地方政府也需要积极予以配合，减少对城投公司的行政干预，为城投公司转型提供政策支持并加强其融资监管，对于一些公益性的城市基础设施建设项目，政府也需要主动承担起职责，帮助城投公司提升盈利能力，早日实现市场化健康发展。