浅析自然保护区财务管理现状及对策

张建碧

前言

党的“十八大”以来，党中央、国务院、地方各级党委、政府越来越重视生态建设，不断加大对环境保护的资金投入。近年来，对国家自然保护区的资金投入既有中央资金，也有地方配套资金，生态保护项目资金也在不断增加，财政部、国家林业局2014年为深化林业改革，加强规范财政对林业补助资金的使用和管理，提高资金使用效益，根据《预算法》、《森林法》等有关法律法规制定了《中央财政林业补助资金管理办法》。我国地缘辽阔，自然保护区分散在全国各地，作为基层事业单位的自然保护区管理部门，大部分财务管理基础薄弱，财务制度、内控体系不够健全，如何管好、用好国家财经资金，减少在资金使用过程中的不规范经济行为，杜绝各种违法违纪舞弊行为，提高资金使用效率，建立一套符合自然保护区实际情况且相对科学的财务管理制度，促进单位健康发展，更好的服务于事业发展需要变得日趋重要。

一、自然保护区财务管理中存在的问题

1.由于自然保护区从事的公益类工作，大部分资金来源于财政拨款，财务工作更多的是“收支平衡”，财务管理还停留在“报账”上，只注重会计核算等基础工作职能，并未真正意义上发挥会计的“管理”职能。首先从单位领导层面对财务管理缺乏足够的重视，普遍认为财务是单位的后勤部门，做好账、管好钱、合理保证主业的资金需要即可，未能充分发挥现代财务在资金预算、风险防控、事业发展战略规划、营运管理、成本费用管理、财务分析等方面的作用，未能真正实现高质量的财政资金绩效考核。

2.由于内部控制制度薄弱，内部控制制度“印在纸上，挂在墙上”，流于形式，使内部控制制度失去了应有的刚性和严肃性，特别在资金的使用分配和决策部署上，缺少一个对自然保护区项目资金从项目储备到资金投入、项目绩效考评三部分进行统筹规划的专业部门，即从项目论证开始，合理布局，分轻重缓急推进保护区各项事业发展，很多的项目投入上体现出分散、小而杂特点，资金效益并未达到最大化，未发挥出财政资金的真正效益，个别项目甚至重复进行建设。

3.财务监管约束力较弱，机制不够健全。从内部看，自然保护区管理部门在自身层面未能建立起良好的财务管理、运营监督内部环境，各职能部门大多看中本部门的局部，将目光放在眼前，缺乏全面发展、长远发展的战略思想，部分业务领导在日常经营管理过程中，将主要精力放在如何争取项目和资金上面，相对忽视取得项目后的资金管理和作用发挥，缺乏事业发展的长远战略眼光。从外部看，上级主管部门、财政监管部门在资金监管上，同样只注重资金的使用去向，缺乏对项目的未来长远考核指标设计，下级部门普遍存在为应付上级部门、财政部门的监督、检查、审计而刻意准备材料、刻意创造出检查组希望看到的亮点，至于在应付完检查后，该项目长期作用的发挥，因为无考核，经常被忽略，甚至造成半吊子烂尾项目的现象。

4.自然保护区业务经费上有些经费定额执行的还是若干年前的定额标准，未能依据事业的发展进行适时的调整。如：保护区巡护监测线路补助定额的制定，还缺少科学合理的预测，保护区高远山巡护补助标准制定，都值得进一步科学合理测算。项目和经费管理应注重事前管理和约束，而不应只是事后核算。目前，在经费分配上，主要根据以前年度资金实际使用情况进行预算，对明显不合理、不能满足实际需求的地方，未能加以适当调整，资金使用效率不高。

5.自然保护区财务信息化建设未能跟上社会的发展，信息化水平较落后。首先缺乏财务信息化专业人员，保护区地处边远山区，经济待遇较差，无法引进信息技术专业人才，其配备、引进、培养无合理的制度保障。同时，信息化硬件更新、改良缓慢，单位的财务信息化软件升级换代太慢，在功能模块的设计上仍然只关注传统会计核算、一般财务数据的产生，更多局限于对外报送会计信息的需要，未能体现现代信息技术条件下“业财融合”财务职能的实现，其资金预算、风险防控、事业发展战略规划、营运管理、成本费用管理、财务分析等管理会计的功能未能予以设置和开发，财务管理的层次粗浅。

6.资产管理混乱，还存在“账实不符”现象，有的资产早已到了报废时间并没有组织报废，资产的价值早已“名不符实”，造成“固定基金”账目价值形成“虚胖”；有的资产建设期完，已交付使用，但还在“在建工程”科目上，迟迟不办理财务竣工决算，即使办理了财务竣工决算，也未转入单位固定资产，造成资产“账实不符”；通用办公设备中的电脑购置，人员调离原岗位或调出单位，应将分配的办公电脑交出后才能办理调出手续，而出于怕得罪人的心理，并没有专门的部门监督资产移交这一事项，造成年年购置年年不够，但是单位账面上体现的电脑拥有数早已达到办公用的人均拥有数。

二、影响和制约自然保护区财务管理的重要因素

1.指导思想与人员意识。自然保护区单位负责人、各职能部门的主要领导管理观念落后，特别是缺乏科学、先进的现代财务理念，普遍认为财务只是经济业务的事后反映，只要能把单位的收入、支出、费用等核算清楚，满足对外提供财务报表即可。单位财务部门专业人员自身认识和专业能力不够，未能充分发挥财务在服务单位长远战略规划、风险防控、营运绩效评价、全面预算管理、财务分析、数据整理与分析等方面的作用。

2.财务管理架构不合理。单位主要负责人、各分管领导、各职能部门领导在本单位的业务活动、财务活动中，各自应当承担的职责和基本遵循，未能将其融入到的单位的财务管理制度体系中。一些单位虽然将其写入制度、规则中，但在制度的执行、业务流程的运行实际过程中，领导们对制度的无视、越权、随意突破、特事特办等使得财务管理制度形同虚设。另一方面，单位财务人员受到自身职责权限所限，未能充分发挥对单位领导，特别是主要负责人的监督，部分财务制度无法有效履行，财务职能的发挥也大打折扣。

3.财务监管方式不科学。传统财务的重心在于对已发生经济业务事项的确认、计量和报告，属于事后的核算和反映，而与之伴随的财务监管也主要侧重于对会计信息产生过程的合规性进行事后监督，未能将财务监督前置，在经济业务事项发生前的项目评估、可行性分析、业务发生过程中的监督检查等预防机制、监督机制薄弱，对于项目建成后的长期绩效考评更是空白。

4.尚未构建完善的内部控制体系。因自然保护区地区分布差异性，各地经济发展水平、建设基础及财力保障程度等方面存在较大差异，进而全国统一的行业指导性标准不够具体、完善，部分财务、费用、成本等指标也不便出台统一的费用标准，为各自然保护区自身内控体系的建设造成了一定影响。各自然保护区在预算业务、收支业务、政府采购业务、资产、建设项目、合同等业务层面控制未能形成较完善的制度体系，单位各项制度之间的衔接存在相互脱节现象，给单位的财务管理工作造成一定程度上的制度障碍。

5.会计机构的设置和财务人员的配备问题。由于自然保护区普遍地处偏远的山区，日常的经济业务相对比较单一，在财务机构设置上，一些保护区未设置专门的财务机构，而是在办公室、后勤部门等机构中指定专人负责财务工作，财务专业力量较为薄弱。现有的财务人员除每年的继续教育外，很少有外出集中培训学习等机会，加上大多数现在在岗的财务人员自身专业基础薄弱，较大比例的工作人员是半路出家，靠短期培训、自学成才的方式勉强完成现有工作任务。随着社会发展需要，特别是新的财务制度、政府会计准则制度的陆续出台，对财务岗位的专业要求越来越高，不少在岗的财务人员靠自身独立的自学已跟不上社会发展的需要。

三、加强自然保护区财务管理的对策措施

1.强化单位主要负责人的职责。我国《会计法》和《行政事业单位内部控制规范》等法规中，明确规定了单位主要负责人应当承担的法定职责，单位负责人应当对本单位内部控制制度的建立、健全、有效承担责任。财政部近期颁布的《行政事业单位内部控制报告管理制度（试行）》第一章第五条进一步明确了“单位主要负责人（法定代表人）对本单位内部控制报告的真实性、完整性和有效性负责。”新修订的《会计法》第一章第四条明确规定，“单位负责人对本单位的会计工作和会计资料的真实性、完整性负责。”第三章第二十一条要求单位负责人、主管会计工作的负责人、会计机构负责人应当在财务会计报告上签名并盖章，同时明确指出，单位负责人应当保证财务会计报告真实、完整。权利与责任相匹配，国家相关法律法规之所以规定单位主要负责人在本单位内控体系建设、财务会计报告中的主要职责，与单位主要负责人在本单位生产经营决策、重大财务决策、制度体系建设等方面拥有的权利相一致，不仅必要，也是必须。

2.细化岗位职责，落实目标任务。按照单位内部控制制度的要求，单位应当将各部门、各岗位在办理各项事务中的职责加以具体化，制定出各岗位的工作职责，落实到人。从单位主要负责人、各分管领导、各部门领导到每一员工，都做到各项管理责任清晰化、责任目标具体化、目标执行规范化、执行活动标准化制、活动结果公开化，真正实现规范管理、科学管理。

3.加强评价监督，严格项目管理。设立独立的保护科研部门进行评价和监督，统筹制定保护区项目建设从项目储备开始到评估、资金测算、绩效考评问责制度，建立一个以“堵”为主线的监控制度，为保证透明度要将评价监督的过程和结果公布出来，最大程度地减少自然保护区的经济风险和内部管理制度风险。对于保护区内的固定样线监测，定额补助标准等通过重新评估和预算，制定出相应的定额标准。

4.加强对财务专业人员的引进和培养，提升财务专业化水平。一方面通过制定合理可行的人才引进政策，新吸纳接受高素质财务人才。另一方面强化对现有财务人员的专业培训和学习，让他们能较快地适应新形势下的财政财务知识变革，进入财务管理角色，通过定期召开业务学习会、组织到其他同系统单位交流学习专业知识和经验、聘请财务专家到单位进行现场指导、选派财务骨干外出学习等措施，提高财务人员的专业能力，以适应信息化、智能化、多元化财务职业能力的需要。

5.建立规范科学的单位内控体系。单位的内控体系建设和实施水平，体现了本单位的综合管理能力和管理水平。按照国家相关制度的要求，结合自然保护区自身经营管理发展的需要，首先对现有的各项制度、规定、流程等进行梳理，认真做好对本单位各项制度的“废、改、立”工作。通过对各项资金管理、资产管理过程中可能存在的问题，梳理各类经济活动的业务办理流程；按照业务活动过程中的决策、执行程序，明确业务环节，以便对其合规性、效益性实施监督；系统分析经济活动的关节点，找出并确定活动过程中的风险点；针对风险点选择适当的风险应对策略；对照国家法规、财政部相关内部控制评价指标体系、本单位内控指标的差异性，建立健全各项内部制度；在单位日常业务活动过程中，督促本单位全体工作人员认真执行各项内控制度；每年对内控体系及相关制度进行分析评价，进行不断的修改和完善。

6.强化内部资产管理制度的建立和执行。国家对自然保护区财政资金投入的逐年增加，单位资产管理的范围、能力及水平也应当随之得到加强。按照内控体系建设要求，细化单位资产管理的各项制度，明确相关管理人员的职责和权限，确保单位资产安全完整、高效实用、作用发挥。

7.强化预算管理。科学、合理规划单位的人、财、物，将自然保护区的各项经济活动、业务活动、发展规划纳入单位预算管理中，合理制定本年度预算目标，科学编制单位预算，实施严格的预算审批程序，将预算分解和落实到单位各个层级，以全面预算为轴心推进单位活动运行机制，实施预算管控和合理调整，编制完整准确的预算报告，对预算报告进行分析和考评，并实施适当的预算奖惩。