生活垃圾管理条例7月1日起施行

王霁

1月31日，市十五届人大二次会议表决通过了《上海市生活垃圾管理条例》，条例将于2019年7月1日正式施行。这部法规是全国范围内首次在省级人代会上表决通过的生活垃圾管理地方性法规。法规的出台标志着上海将全面推行生活垃圾强制分类制度，为实现本市生活垃圾管理的“减量化、资源化、无害化”目标，构建全过程管理体系提供了法治保障，也是推动城市生态文明建设、优化人居环境的重要举措。

十多年试点实践需要顶层设计

如何处理与日俱增的生活垃圾一直是城市管理中的难题，上海作为人口集聚的超大城市，这一问题尤为突出。目前，上海年均生活垃圾产生量已超过900万吨，2018年全市每日生活垃圾清运量接近2.6万吨，而总体处理能力还有待进一步提升，城市生态环境承受了巨大压力。

为探索生活垃圾处理的有效途径，本市从推动垃圾分类管理入手，自1996年起开展了多轮生活垃圾分类试点工作，并于2000年成为国家首批生活垃圾分类试点城市。经过了十多年的实践，本市在生活垃圾分类管理工作中积累了不少可行的措施和有益的经验，但要全面推行这一制度仍面临着诸多问题，还需要从顶层设计上加以完善。在近年来的市人代会上，一直有代表呼吁应加快推动相关工作，尽早制定相应的地方性法规。

党的十八大以来，党中央、国务院高度重视生活垃圾管理工作。习近平总书记要求北京、上海等城市要向国际水平看齐，率先建立生活垃圾强制分类制度，为全国作出表率。2017年3月，国务院出台了《生活垃圾分类制度实施方案》，明确在2020年底前，上海等46个城市应先行实施生活垃圾强制分类制度。为落实中央的要求，回应代表的呼声，市人大常委会于2017年将《上海市生活垃圾管理条例》列为重点调研项目。经过对生活垃圾管理相关问题的分析研究，常委会在2018年将该条例列为正式立法项目。

大调研力求“最大公约数”

通过地方立法推行生活垃圾强制分类制度，将改变市民的生活习惯，也对城市管理工作提出了更高的要求。市人大常委会对条例的制定十分慎重，在法规立项之初，委托有关机构并通过市人大代表下社区活动，向市民开展了问卷调研。在16166份有效问卷中，认为“每个居民都是垃圾的产生主体，开展垃圾分类是居民应尽的义务”的支持率达到了85.1%，还有74.9%的被访者认为“垃圾分类是减少环境污染、破解垃圾围城问题的必然选择”。在社会认同的基础上，市人大常委会依据本市生活垃圾管理的现实状况，确定了条例的总体思路，认为要认识到本市生活垃圾管理工作与立法工作处于同步推进阶段，首先要对一些看得准、有共识的管理要求予以固化，而对一些还在探索的内容着重规定其工作目标和方向，为今后的实践创新预留空间；要注重全过程的综合治理，不仅规范生活垃圾“投放、收集、运输、处置”四个重要环节的全程分类，还要向源头减量和资源化利用两端延伸，实现管理的闭环；生活垃圾分类行为习惯的养成是一个长期的过程，不可能一蹴而就，条例既要注重发挥宣传教育的功能，坚持完善正向激励机制，又对违反管理要求的行为设定必要的处罚；要建立全社会责任体系，形成横向到边、纵向到底，垃圾产生者、政府部门、管理责任人、收运处置单位、社会组织各司其职、各尽其责的全社会责任体系。

为了取得立法工作的“最大公约数”，市人大常委会积极推动“开门立法”，向社会公布条例草案，并对分类标准等问题举行了立法听证会；条例草案经过了三次常委会审议，三次向全体市人大代表征集意见；常委会领导还针对可回收物回收体系建设等问题多次会同相关政府部门进行研究。经过对重要制度和关键条款的反复斟酌，权衡利弊，达成共识，最终形成了提交市人代会审议的草案。

600多条代表建议促完善

《上海市生活垃圾管理条例》共十章六十五条款，对生活垃圾分类的总体规划、建设、源头减量、分类投放、分类收集、运输、处置等内容作出规定。在市人代会审议中，代表们普遍肯定了制定条例的必要性，同时对条例草案提出了修改完善的建议，共有488人次代表提出646条意见和建议，代表提出的意见涉及修改的地方43处，最终改了22处，半数意见得到采纳。

推动快递包装物减量。网络购物已成为人们消费的重要方式，随之而来的是废弃快递包装物快速增长，其在生活垃圾中的比重越来越高。条例草案将促进快递包装物的减量化和循环使用，作为源头减量措施之一，在第十九条中要求快递企业、电子商务企业应当使用可降解、可循环使用的环保包装，同时也要鼓励和引导寄件人、消费者使用环保包装。有的代表在审议中提出，条例作为上海的地方性法规，难以对外省市寄到上海的快递包装进行规范，应当根据快递和电子商务的行业特点和本市实际情况进行修改完善。对此，市人大法制委采纳代表的建议修改了相关条款，要求快递企业和电子商务企业在本市开展经营活动的，应当采用环保包装。

限制一次性用品的使用。一次性用品的过度使用是生活垃圾增长的重要因素之一。为了推动源头减量措施，倡导环保绿色的生活方式，条例草案在第二十一条、第二十二条中对一次性用品的使用规定了三个“不得”：党政机关、事业单位的内部办公场所不得使用一次性杯具；餐饮服务提供者和餐饮配送服务提供者不得主动向消费者提供一次性筷子、调羹等餐具；旅馆经营单位不得主动向消费者提供客房一次性日用品；对违反一次性餐具和旅馆一次性用品限制措施的行为，还设定了相应的罚则。代表们对此表示了赞同，但也提出还可以加大实施力度，同时应当平衡环保要求和消费者的实际需要。市人大法制委经过研究，根据代表建议，将不得主动向消费者提供免费的一次性筷子、调羹等餐具的规定，修改为不得主动向消费者提供一次性筷子、调羹等餐具，并在相关条款中增加了一次性餐具物品、旅馆一次性日用品应当有利于环境保护的要求。

规范收集容器设置。科学合理的设置分类收集容器，是代表们关注的热点问题。条例草案第二十六条对党政机关、企事业单位、社会团体等单位的办公或生产经营场所，住宅小区和农村居民点，公共场所等分别规定了不同的收集容器设置要求。相关条款既提出了刚性要求和相应处罚措施，也明确可以根据处置利用的需要，细化设置收集容器，为具体操作留下了空间。有的代表提出，条例草案要求在住宅小区其他区域设置收集容器的，湿垃圾、干垃圾两类收集容器应当成组設置，这在某些老旧住宅区的公共厨房等区域难以做到。经研究，市人大法制委采纳代表的意见，将“在其他区域”修改为“在其他公共区域。”

完善环境修复规范。对生活垃圾处置单位在处理生活垃圾时产生的废水、废气、废渣、噪声，条例草案第三十四条规定处置单位应当按规定进行处理，开展环境修复。有的代表提出生活垃圾处置过程中对土壤也会产生污染，环境修复应当包括这项内容，同时草案第四十九条有关对生活垃圾处理过程的环保监督规定中，也包括了对土壤污染的监督。市人大法制委采纳代表建议，在第三十四条环境修复的规定中增加了土壤污染的内容。

加强基层治理。有的代表提出，落实生活垃圾管理各项要求，离不开全社会的共同参与，建议在法规中对加强基层治理做进一步强调，体现上海基层治理工作的特点。市人大法制委经研究，对草案第四十一条的规定作了进一步完善，要求建立健全居民区党组织、村党组织为领导核心的基层生活垃圾治理机制。

加强监督管理。条例草案第四十八条提出市、区绿化市容部门应当建立生活垃圾收集、运输、处置活动的监督检查制度。代表们认为，条例草案的内容涵盖了源头减量和资源化利用，同时相关监督管理工作也不仅是绿化市容部门的职责，其他职能部门也应当承担相应职责。经研究，市人大法制委将第四十八条修改为“本市建立生活垃圾源头减量、全程分类、资源化利用、无害化处置的监督检查制度，有关部门应当及时向社会公开检查情况和处理结果，并接受社会监督”。