关于地方债务问题的一点思考

付亚飞

一、地方政府性债务现状

（一）债务规模大

截至2017年末，我国政府债务余额29.95 万亿元，政府负债率为36.2%。其中，地方政府债务余额16.47 万亿元，占债务总额55% ；中央财政国债余额13.48 万亿元，占债务总额45%。

（二）隐性债务多

隐性债务包括直接隐性债务和或有隐性债务，直接隐性债务主要表现为日益扩大的社保基金缺口等债务；或有隐性债务指地方政府可能承担偿还、救助、担保责任但并未纳入其债务管理和统计的债务，但一旦发生危机尤其是存在系统性风险爆发可能性时，地方政府则不得不加以干预、承担责任。这些隐蔽性强、透明度差的隐性债务，成了一笔谁也说不清的糊涂账，地方政府难以准确统计出债务实际金额。

（三）债务责任主体混乱

地方政府融资主体泛化，债务涉及多个部门，造成债务的偿还主体、责任主体不明确。地方政府为了举债，调动一切可以调动的资源，借债主体不仅包括政府部门和机构，还包括地方融资平台和经费补助事业单位等。此外，一些地方政府还通过信托、BT（建设-移交）等方式变相融资等隐蔽举债。根据“谁举债，谁负责”的原则，多头举债必然造成债务管理主体的分散，这样一方面造成债务成本上升，另一方面给后续的债务管理带了风险隐患。

（四）地方政府偿债能力低

目前，我国经济已由高速增长步入中高速增长阶段，经济减速下行使地方政府偿债能力弱化，但同时地方政府债务余额急剧上升。受制于自身财力，地方政府难以承担不断膨胀的债务负担，违约事件层出不穷，特别是部分产能过剩严重、结构转型升级压力大的地区，经济减速幅度会更大一些，债务偿还能力与日剧减，易导致区域性的债务风险，损害当地的稳定。

二、地方政府债务形成的原因

（一）财税体制改革不彻底

1994年分税制改革明确划分了中央政府与地方政府之间的收入范围，但各级政府之间的事权责任划分却不清晰。随着分税制的深入开展，财权上收，事权下放，造成地方政府财权与事权的不匹配，举债成为地方政府缓解收支矛盾的主要途径之一。

（二）财政转移支付制度不完善

一是补助的标准、额度缺乏合理性，转移分配资金存在不透明，拨款存在随意性。二是一些转移支付是靠专项补助进行的，由于专项补助一般要求地方政府提供一定的配套资金，这样变相挤占了地方政府财力，造成提供公共服务所需的财政资金难以得到保障。三是转移支付制度建设滞后，区域间财力分配不均。财政转移支付制度是现代市场经济条件下处理中央与地方政府之间财政关系的基本模式，一些地方财政支出依赖转移支付的程度较高，且越往下层政府，依赖性越高，财政转移支付制度的不完善，导致一些财力有限的地方政府通过举债弥补政府收支之间的缺口。

（三）银行等金融机构管理存在漏洞

一方面，相对而言地方政府信用较强，银行等金融机构为了完成贷款业绩指标，加上政府的存款业务及其他相关利益，银行等金融机构很难对地方政府举债进行严格审核；另一方面，由于信息不对称，贷后资金使用也不在银行等金融机构的管理范围之内，处于其监管的空白区，易造成债务风险。

（四）政府债务资金绩效管理制度不健全

一段时间以来，以经济效应特别是GDP 增长作为领导干部主要考核指标之一激发了地方官员发展地方经济的热情，通过变相借债发展经济成为地方政府的理性选择。同时，由于领导干部离任债务审计制度及追偿机制的不健全，使得领导干部作为一个“理性人”，向后任转移过度借债成本成为可能。

三、地方政府债务问题解决的对策

（一）构建科学、合理的监督管理体系

县级以上地方政府应针对举债融资成立专门机构或部门，即由财政、发改、审计、人行、银监、国资等部门组成的地方性债务领导管理小组来对其进行专门的监督、核算和管理。债务管理领导小组必须按规定统一举债标准，严格审查举债程序。对地方政府债务问题做到事前、事中和事后管理领导和监督。例如，在举债融资前须对债务基数，举债资金的来源、规模、使用方向和安全性等因素进行全面科学评价之后再进行举债，做到债务使用和偿还能力相匹配，有效降低地方政府举债的随意性。在举债项目实施过程中实行跟踪评审制度，确保资金用到实处。

（二）健全完善转移支付制度

一是完善转移支付内容，包括适度增加转移支付规模，进一步明确各级政府的权责。二是改革优化现有转移支付模式，将目前的单一纵向模式改为以纵向为主、纵模交错的模式，建立规模适中的转移支付基金。三是加强转移支付监管，包括建立健全转移支付法律法规，设立专门机构，制订相应制度对转移支付资金进行监管。

（三）提高地方政府债务的透明度

首先，从制度层面提高地方政府债务的透明度。为此，国务院、财政部先后分别出台了《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》、《地方政府债务信息公开办法》等意见或办法，各地政府应切实遵照执行，采取实地公务栏、网上公务栏公示等方式公开债务信息，自觉接受公众的监督的质疑。其次，应提高地方政府债务公开的质量，包括债务情况细节的公开。比如，不能仅限于"完成"或是“基本完成”这样笼统的概念，必须有细节性的量化信息，包括资产负债表、负债率、偿债率等财务指标，对于重点项目的投资建设情况更应随时跟进信息公开。

（四）加强银行等金融机构项目的管理

银行等金融机构要规范贷前审核管理，对于政府贷款的项目也要严格按照规章制度来进行审核、批准、备案。银行等金融机构须做好贷后的管理，如贷后的资金流向、还款期限，融资平台现有的资金状况、偿还能力等。一旦借款没有按时偿还，银行等金融机构应追究融资平台责任。

（五）建立健全债务绩效管理制度

地方政府债务绩效管理重点在“效”和“责”两个关键字上。“有债必问效”的“效”应体现在偿债率、短期债务比率、债务逾期率和债务投入收益率等方面。“无效必问责”的“责”则主要体现在举债前是否对债权人进行过全面评估调查和是否对举债投资项目进行责任总评审。从制度上，明确每一个地方政府投融资项目的负责人和参与人员，项目负责人直接对项目的实施情况和产生的效果负责，须及时对项目进行跟踪考核。问责使得地方政府及相关项目负责人、参与人更加注重举债前的调查评估工作，确保举债行为能达到预期效果。