论清末内阁协理大臣的增设及朝野之反应

摘要：立宪各国均无增设内阁协理大臣之理，而中国在清末责任内阁的“筹划试行”中却开此先例。其原因极为复杂，它既与军机大臣相互牵制、安置裁员密切相关，又与中国幅员辽阔、总理大臣一人难以全盘负责紧密相联，更与袁世凯等地方督抚为维护其权益，以及繁杂的预备立宪事宜等不无关系。这些错综复杂的因素，导致在清末增设内阁协理大臣的过程中，既有反对者以立宪原理中无增设协理大臣之理而进行的抵制，同时又有协理大臣名额及其遴选之争。最终在朝野各方面强烈的博弈下，奕劻增设协理大臣的建议获得了清廷的批准。

关键词：清末;预备立宪;责任内阁;协理大臣

清末预备立宪是清廷在考察宪政各国的基础上，结合古今中外之政制，以及清末政治、经济、思想文化等国情，进行自上而下的一场自救改革。其中，责任内阁的“筹划试行”①是其重要内容，是清廷为维护其岌岌可危的统治，从而在考察宪政各国的基础上启动的。对于清末预备立宪时期先后设置的“满族内阁”、“皇族内阁”，以及袁世凯的“完全责任内阁”，学界已取得了不少的研究成果。②

然而，在论述清末预备立宪之时，大多受革命范式的影响，从现代化、西化的角度，以及采用“辉格的历史解释”去阐述“中国宪政化”，从而无意间忽视了“宪政中国化”“宪政本土化”，对于清廷为何会不顾宪政各国原理，增设内阁协理大臣，以及朝野之反应，学界则尚无专文论述。有缘于此，笔者不揣谫陋，以当时的报刊资料为主，辅之以时人留下的第一手资料，敷成此文，尚祈同行及专家学者批评指正。

一、增设内阁协理大臣之原因

光绪三十二年七月十三日（1906年9月1日），清廷颁布预备仿行立宪谕，随即饬令袁世凯、载泽等一大批王公等大臣共同负责编纂中央官制。同年10月13日，作为清末地方上的要员，袁世凯主持并刊印了《立宪纲要》，对责任内阁成员的结构做了较为具体的设计，即“国务大臣由总理大臣与各省大臣而兼阁臣者组成”，以备地方督抚亦拥有参与阁议之权。但同时，《立宪纲要》也对地方大臣的责任做了较为明确的限制，即具体的组织方法是“惟各省大臣其关于本省职务之事，仅负本省之责任，不负国务大臣之责任”，使各省大臣的权责相当于中国各部尚书兼为军机大臣，“而其关于本部之职务，则仅负本部之责任也”。

《立宪纲要》，《东方杂志》，1906年第3卷增刊，第11页。

由此可见，1906年11月6日丙午阁制颁布以前，袁世凯主持并刊印的《立宪纲要》中并无增设内阁协理大臣之意，只是在维护地方督抚的权益方面，做了很大的努力。但是，同属汉人的中央大员瞿鸿禨，对奕劻、袁世凯的丙午阁制极为不满，因而向慈禧太后暗中“密請先示意旨”。接着慈禧太后“竟用文慎（瞿鸿禨——引者注）言，不用内阁总理制”。一士：《清光绪丁末政潮之重要史料——袁世凯致端方之亲笔秘札》（续），《国闻周报》第14卷第6期，1937年2月1日，第75页。并于同年11月6日宣布仍用军机处制，从而否决了国务大臣由“各省大臣而兼阁臣者组成”的主张，而是增设了两名协理大臣。诚如张国淦所言：“袁出京后，官制草案，军机处改内阁，总理大臣一人，添副大臣二人，交到考察政治馆总司核定的王大臣审核。”杜春和编：《张国淦文集》，北京燕山出版社2000年版，第59页。11月18日，袁世凯被迫对于1906年丙午阁制之后袁世凯请辞八项兼差，学界普遍认为是“被迫”的，但也有学者认为袁世凯的请辞乃“有名无实”，更有学者将两者合二为一。对此，苏全有从袁世凯对兼差的态度及奏辞之后对邮传部的控制进行了具体分析，认为“袁世凯奏辞兼差不能一概而论定为被迫之举……一言以蔽之，有些兼差是袁世凯所乐意辞却的。官制改革后袁世凯的兼差亦非有名无实”。参见苏全有：《1906年袁世凯奏辞八项兼差问题考订》，《江汉论坛》，2009年第12期。奏请将参预政务、会办练兵事务、会议商约、办理京旗练兵、督办电政、督办山海关内外与津镇及京汉铁路等“兼差八项，拟请旨一并开去”。廖一中、罗真容：《袁世凯奏议》下册，天津古籍出版社1987年版，第1418页。

之后，袁世凯之所以主张增设内阁协理大臣，与其继续维护督抚权益的动机有密切关系。袁世凯主张的国务大臣由“各省大臣而兼阁臣者组成”的方案被否决之后，清廷于1907年开始了外官制改革，讨论将地方督抚的大权收归于中央。清廷的这种举措更使袁世凯倍感恐慌，诚如盛宣怀所言：袁世凯丙午阁制受挫之后，“本初则进退维谷，于是竭力设法欲入内为协理”大臣，试图以铁良专管陆军部，而北洋则交于那桐掌管。对于中央收地方之权，袁世凯深表不满，认为“臬司属法部，藩改名后属度支、民政两部，外交属外部”，军务设军部，而轮、电、路、邮事宜则设专部管理。如此一来，地方督抚大权必将大受削弱，因而袁世凯质疑道：“督抚不过监察而已。权力大去，有何趣味？”陈旭麓、顾廷龙、汪熙主编：《辛亥革命前后——盛宣怀档案资料选辑之一》，上海人民出版社1979年版，第30页。甚至还出现了“非入内（责任内阁——引者注）为协理不可。”严昌洪主编，左松涛编：《辛亥革命史事长编（19061—197012）》第5册，武汉出版社2011年版，第110页。

从增设内阁副总理（又名协理）大臣的原因来看，1911年5月8日成立的责任内阁学界按照国务大臣成员的人员构成，以及皇族不宜充内阁总理大臣的宪政原理，将其称为“皇族内阁”。是一届过渡性的暂行内阁。“今因国会未开，谓之暂行内阁”，但是若按照成员构成而言，的确可谓“皇族内阁”“亲贵内阁”。参见熊元彬：《清末暂行内阁研究》，硕士学位论文，湘潭大学，2012年。诚如《大公报》所言：对于内阁增设副总理大臣一事，本不合立宪国之公例，但是“只以阁制初立，各政繁杂，不得不变通办理”。对此，虽然监国“颇不以为然”，但是在向枢臣提议之时，也不得不指出：“副大臣之设系为暂时从权，不得垂为定制，应先试设三年，协赞总理大臣之所不及，俟三年后阁制就绪，权责划清，即行裁撤，以符宪政通例。”《副大臣有只设三年之耗》，《大公报》，1911年2月12日，第2张。

增设内阁协理大臣与年迈七旬、身体欠佳却已经初步议定为内阁总理大臣的奕劻不无关联。预备立宪之时，奕劻的确身体已有诸多的不适，因而其请假、请辞、屡次推卸责任的举动极为频繁。这除了与内阁繁杂的事务有关之外，的确也与奕劻身体不适不无关系，而皇族中又尚无合适的人选。据《盛京时报》所载，总理大臣之外增设“副大臣”的原因“系为新内阁制并设之始，诸务纷繁，总理大臣恐难兼顾，且有因病请假不克办公等情，故须附设副大臣二人，以资辅助”。其遴选者为贝勒毓朗和那桐、徐世昌“必有其一”。《内阁将设副大臣之志闻》，《盛京时报》，1911年1月22日，第2版。

因此，在议选总理大臣的同时，有枢臣就认为“为暂行之办法”，《监国不满意于暂行新内阁制》，《大公报》，1910年10月25日，第1张。应附设协理大臣，并与总理大臣同负责任。此外，据《大公报》所载，在1911年暂行内阁成立前夕，即使奕劻对其身体极为慎重，“而咳嗽频作，每日召见奏对时间甚短”，每当入值办事之后，“即行回邸，除重要各政由该邸亲核外，其余一切无关紧要例行公事，均责令各枢臣批核”。甚至奕劻“本拟请假调摄，惟现值筹定阁制及办理各项国际交涉吃紧之时，故不得不力疾从公”。《庆邸之力疾从公》，《大公报》，1911年4月8日，第2张。

由此可见，由于总理大臣难得其人，需要有人为其分担责任，因而清廷决议增设协理大臣，作为过渡办法，辅佐奕劻办理繁杂的内阁事务。诚如《大公报》所言：虽然枢垣屡次提议设立责任内阁，“监国亦不时召询”，但是，“其中碍难解决者，即总理大臣其人颇不易得，现由各枢臣核议，拟暂行筹划试行，设立总理大臣一人，协理大臣三人或四人同负责任，俟将来宪政完全，再行更订办法”，并拟“由政务处核议后，即可奏请钦裁。”《新内阁拟暂先筹划试行》，《大公报》，1910年10月15日，第1张。由于人事安排的困难性，以及新内阁的“筹划试行”，因而清廷决定拟设内阁协理大臣。《专电·电三》，《申报》，1910年10月16日，第1张第3版。

与国外立宪相比，清末内阁附设协理大臣，主要有两方面原因。一方面，预备立宪事宜极为繁重，因而在总理大臣基本确定为年迈七旬而又多病的奕劻之时，附设两名协理大臣赞助总理大臣是较为适宜的。诚如《东方杂志》所载，大臣们在私议之时，鉴于国务繁重，也主张增设协理大臣，如有“议者以我国国务繁重，总理大臣仅设一员，恐嫌单薄，或以另置副大臣一二员为宜”，认为内阁为合议之官厅，“则再设一二副大臣亦无不可”。朱文劭：《官私议》，《东方杂志》，第8卷第2号。

另一方面，为了符合立宪公例，又必须裁汰吏部、礼部等旧机构，而对于这些人员的安置问题又是预备立宪推行成功与否的重要因素之一。若安置不當，则会使他们偏离清廷立宪步伐，阻碍立宪进程。如时论所言：“议设内阁，最困难之一端，即为现时军机大臣无从安置，副总理仅有二席，故不免其中稍有阻碍。”《京师近事》，《时报》，1906年9月20日，第2版。因而增设协理大臣还与归并旧内阁，以及裁撤吏、礼两部以后安置裁员有关，“旧内阁归并后，吏、礼两部亦须裁撤，将来李、荣两中堂已置身无地，殊为碍难，故特组织此二席，以期安置此二老”。《阁制添设协理之述闻》，《大公报》，1911年5月6日，第1张。同时有舆论指出，既然内阁由各部组成，各部长官既同为国务大臣，今增设协理，是“以位置裁缺军机”。《论官制与人才》，《大公报》，1911年5月12日，第1张。

简言之，增设内阁副理大臣与我国幅员辽阔，内阁总理大臣一人难以全盘办理，以及旧制中一直设有副席的制度等密切相关。虽然美国、德国的国家首领设有副首相、副总统，但是按照欧美及日本宪政体制，内阁则“本无副大臣之职”，然而“我国旧日官制，每一长官必设二三副以陪观之”，上自宰相，下逮州县，靡不皆然。也就是说，旧制中有正必有副之设置实乃天经地义，“不可变革之公例”。相对于西方及东方的日本而言，中国设副大臣的这种人员设置在中国有其合理的地方，一是“国之大，政务之繁”;二是“一二大臣巍巍然，立于百僚之上”。《言论·论新内阁不必设副大臣之理由》，《大公报》，1911年3月5日，第1张。而总理大臣则辅弼元首，出纳政令，对国民负一切责任。

二、朝野关于增设协理大臣的博弈

在内阁国务大臣的设置问题上，有人认为，中国幅员辽阔，总理大臣一人难以全盘负责，应增设内阁协理大臣。例如，在总理大臣人选投票时，就有投票者指出：“各国总理只有一人，而中国模仿之，不必止一人，故投二人。”《内阁投票发表》，《时报》，1911年5月12日，第1版。

关于增设内阁副大臣一事，有人认为是枢臣之意见，也有人认为“系监国所主张，外间传说不一”。《阁制设立副大臣已经核定》，《大公报》，1911年2月26日，第2张。但是据内廷消息，增设内阁副大臣之议“发起于某枢老”。在转奏清廷之时，监国大不谓然，认为总理之下若再添设副大臣，“其办事之掣肘仍复如旧”，若与总理大臣意见不合，则“势必动辄龃龉，殊觉转滋不便”，因而当时“已有作为罢论之消息”。《监国主张新内阁不设副大臣》，《大公报》，1911年2月15日，第1张。

对是否增设内阁协理大臣，亲贵内部意见分歧。其中度支部大臣载泽主张增设协理大臣，认为设立内阁，“不过设总理大臣与左右副大臣为之表率，以当承宣诏旨之责”。《载泽奏为申明厘定官制要旨折》，中国第一历史档案馆编：《光绪朝硃批奏折》第33辑，中华书局影印本，1995年，第53页。载泽试图面奏，解释设立责任内阁之缘由，由于反对势力太强，以致载泽的奏折仅能留中，而“无召见消息，惟由内监传旨谓‘圣躬不甚快愉而已”。《记改革官制之最近见闻》，《时报》，1906年11月10日，第1版。然而，由于反对者毓朗“极不赞成，且痛加驳斥，拟先定为暂行章程，未可奉作准则”。对此，奕劻认为毓朗“求治过激”，因而两者“相与辩论良久，遂怏怏而散”。《枢府会议阁制之龃龉》，《大公报》，1911年2月20日，第2张。但是，毓朗“异常愤恚”，继而在监国前再次“力主内阁只宜设总理一人，不宜设副”。《北京紧要通信》，《民立报》，1911年4月17日，第2页。

除亲贵内部的博弈外，地方督抚也有过一定的争议。张之洞等人主张增设内阁协理大臣，但他们主张在筹设内阁之前须解决诸多的弊端。如1907年两宫召集军机大臣垂询内阁筹设之时，张之洞指出：“近数十年来，我国官场弊实甚深，大小官员又无一定专任，是以日久腐败”。基于此，张之洞认为在组织内阁之前，必须解决三大问题，即“权限未能划定”“吏治诸多不一”“财政异常拮据”。只有三者“均应厘订妥协，方可组织内阁，设置总理”。不然，“徒设总理大臣一二人，举凡要政，皆取皮毛，想亦难收效果”，反而会滋生弊端。对此，“两宫颇为嘉纳”。《张相国奏对设立总理大臣》，《盛京时报》，1907年10月26日，第2版。

然而，地方督抚大多反对增设协理大臣，特别是粤督张人骏、鄂督瑞澂、滇督李经羲、鲁抚孙宝琦、苏抚程德全、陕抚恩寿等人，他们先后致电宪政编查馆，明确反对增设副大臣。他们均“极言新内阁之设置副大臣于事实毫无补益，于权限转致混淆，请即取销前议”，继而影响了责任内阁的成立，成为“新内阁一时之难于出现”的原因。《新内阁迟迟成立之原因》，《大公报》，1911年4月19日，第1张。其中，来自幕僚手笔的张人骏电稿就明确主张“阁制不应设两副大臣”。《江督反对新阁制》，《大公报》，1911年4月16日，第1张。此外，浙江巡抚增韫则从西方宪政原理着眼，反对增设副总理大臣。增韫指出：“臣愚以为内阁总理大臣，只宜仿照各国成例设置一人，不宜有副总理大臣之制，庶免外则统一，内实分歧之弊。”《浙江巡抚增韫条陈内阁国会事宜折》，故宫博物院明清档案部编：《清末筹备立宪档案史料》，第650页。

暂行阁制起草员汪荣宝也反对增设内阁副总理大臣，曾“于肃邸前力陈其非”。《汪荣宝日记》，沈元龙主编：《近代中国史料丛刊第三编》第63辑，文海出版社1993年版，第622册第821页。同时，各大新闻媒体也引用西方宪政原理，反对增设内阁协理大臣。其中，《申报》记者认为内阁政务必由总理大臣“事事躬亲也”，即使增设副大臣，“仍不能尽其责”，因而设“一总理大臣而已足，且世界立宪国亦多矣，何中国独于此事”？因此，中国若采德、美两国之副设席位，则“视同缀旒之制，谓非迎合政府位置，私人之见谁信之哉”？《异哉新内阁之副大臣》，《申报》，1911年2月12日，第1张第6版。

反对增设内阁协理大臣者从权责方面着眼，认为废除军机处和旧内阁，改设责任内阁，目的在于使其能够有效担负责任，“非为其人少、事繁，为之别立机关”。《大公报》也指出：内阁总理大臣辅弼元首，“出纳政令，对于国民负一切之责任”，若增设副大臣，其责任与权限如何分配，若与大臣有同等权限，并负同等责任，那么则“适以开大臣推诿之门”，则大臣者“徒擁总理之虚名，失总理之实在”。倘若副大臣分掌部分政权，则仍有诸多弊端，使其“与各部大臣有叠床架屋之嫌”，“部臣不能办一事者，其流弊又何以异”？故世界立宪国均只设总理大臣一人，“无特设副大臣之例”，各部、省大臣“皆立于总理大臣一定方针之下，而分担其责任”。如此一来，即使各大臣“无副大臣之名目，确有副大臣之资格，吾国正宜采仿此制为实力之改革”。《论新内阁不必设副大臣之理由》，《大公报》，1911年3月5日，第1张。

此外，《时报》也引用立宪国原理，发表感言，认为“内阁为合议制，而非独裁制。国务大臣与总理大臣第有权责之分，并无堂属之别”，然新内阁则设总协理三大臣，“是不啻三头政治”。因此，内阁“两协理既非各部之长官，而又立于行政最高机关之地位，将来非梗阻部务，即有视各部为一内阁之补助机关者，是以最良之合议阁制，降格变为独裁阁制矣”。《读设立内阁上谕感言》，《时报》，1911年5月10日，第2版。日本大阪《每日新闻》认为清末预备立宪只是流于形式，“中国向来之弊，责任为共通的而无有所归”，此次改革在总理大臣之下添设两协理大臣，“相与平章内外之政治”，“此事可谓不明国法上服从关系者”，以至于“不能发挥责任政治之实绩”。《日人之中国政局谈》，《民立报》，1911年5月21日，第2页。

御史赵炳麟等人认为内阁总协理大臣位高权重，有损君权，将导致朝廷“内外皆知有二三大臣，不知有天子”的专权局面，即出现内阁总协理三“大臣专制政体”。此外，赵炳麟还奏称，阁臣代君主负责“非常狂悖”，将使内阁操控朝局，而不知“将置朝廷于何地”。《御史赵炳麟奏立宪有大臣陵君郡县专横之弊并拟预备立宪六事折》，故宫博物院明清档案部编：《清末筹备立宪档案史料》，第124-125页。更为重要的是，这种由内阁总协理三大臣揽握朝政的内阁专制政体还会使内阁总理大臣“明居行政之名，而阴攘立法，司法之柄”，继而驾驭行政、立法、司法之权力。如此推行，“恐大权久假不归，君上将拥虚位”。《御史赵炳麟奏新编官制权归内阁流弊太多折》，故宫博物院明清档案部编：《清末筹备立宪档案史料》，第124-125页。

在朝野激烈博弈的情况下，清廷于责任内阁成立前夕召开了御前会议，对是否增设内阁协理大臣进行讨论。其中，监国载沣主张新内阁不设副大臣，认为内阁若添设副大臣，“其办事之掣肘仍复如旧，倘或意见不合，势必动辄觊觎，殊决转滋不便”，《监国主张新内阁不设副大臣》，《大公报》，1911年2月16日，第1张。并认为增设内阁副大臣不合宪法，“决计不设”，而且，清廷在谕询度支部尚书载泽有关内阁经费及官俸约需几何之时，载泽拟在600万之谱《专电·电二》，《申报》，1911年2月14日，第1张第3版。答之。因此，財政开支如此之大，与匮乏的财政极为不符。加之面临各方面的压力，以致载泽还“萌发了退职之意”，并力保盛宣怀继任其位。对此，为挽留载泽继续担任度支部尚书，贝勒毓朗也从之前“极不赞成，且痛加驳斥”转而答允增设内阁协理大臣，认为“俟请旨简派内阁副大臣后，方准开去度尚之任”，但实际上“开缺一节实在未便允行”。《泽公何亦萌退志耶》，《申报》，1911年2月15日，第1张第3版。

由此可见，在1911年责任内阁成立前夕，经过一番激烈的博弈之后，由于人事调整的困难性，毓朗等反对派也做出了一定的妥协，在限制副大臣权限的前提下，转而主张增设内阁协理大臣。据1911年初《大公报》详细调查，增设内阁副大臣一事已经宪政编查馆核定，“已加入阁制草案之内”。副总理的责任和权限“均逊于总理大臣”，若总理大臣辞职，则副大臣须同时告退。《阁制设立副大臣已经核定》，《大公报》，1911年2月26日，第2张。1911年4月26日，政务处加班修订阁制。由于阁制“多为各部说帖痛驳”，以致各督抚致电枢府，“电争不应设副”。基于此，4月27日政务处王大臣也做了一定的妥协，即议定“副大臣无署名权，为转圜计”。《专电》，《民立报》，1911年4月26日，第2页。5月8日，清廷颁布暂行阁制，在内阁总理大臣之外，增设协理大臣满汉各一人，以襄赞助。

三、增设协理大臣的名额之争

关于增设内阁协理大臣的名额，朝野上下存在着一、二、三、四、五席的不同意见。甚至出现“各部尚书均兼内阁协理大臣”的建议。《新官制要闻》，《盛京时报》，1906年10月24日，第2版。1906年，清廷在试行预备立宪之时，内阁总理大臣原议设一正、二副，“后改为一正□副”，但入奏之时，又改照原议一正、二副。《中央政制改革内容》，《盛京时报》，1906年10月18日，第3版。端方、戴鸿慈最初所拟的内阁总理大臣只有一人，“因体察中国情形，添设副大臣一人”，《京师近事》，《时报》，1906年10月29日，第2版。然而，京汉铁路副监陶湘则在第一次编纂处会议之时，建议盛宣怀奏请将内阁、军机处和政务大臣归并，并“改为总理一人，副理二人”。陈旭麓、顾廷龙、汪熙主编：《辛亥革命前后——盛宣怀档案资料选辑之一》，第30页。

据1906年9月16日《中外日报》专电称：“新内阁已议定，设两副理大臣，将军机处及政务处一并并入，日内即将入奏。”但是，据同月27日《申报》所载，总理和协理大臣的人员结构已有了一定的变化，“设总理大臣一员，副总理大臣四员”。《王大臣议定中央官制事宜》，《申报》，1906年9月27日，第1张第3版。最后，在同年11月丙午官制颁布之时，对于增设总理大臣一人、副大臣二人的方案，“朝野大哗，部院弹章蜂起，内阁学士文海直诋世凯指鹿为马”，胡思敬：《退庐全集·大盗窃国记》，沈云龙主编：《近代中国史料丛刊》第45辑，文海出版社影印本，1970年，第445册第1354页。因而清廷放弃了袁世凯等人的丙午阁制方案，军机处则未予裁决。

关于内阁协理大臣名额的设置，则随着预备立宪的推行而不停地变动。1907年，对于裁撤军机处、设置内阁总协理大臣三人或四人一事，“各部尚侍均赞成”。《专电·电一》，《申报》，1907年8月11日，第1张第2、3版。同年，在政务处的筹设下，“内阁办事权限已有端倪”，正副总理大臣合计五人。《慈宫面谕庆邸仍为内阁总理》，《申报》，1907年9月1日，第2张第4版。宪政编查馆试图将各部尚书归并于内阁，设内阁总理大臣一人，副总理大臣一人，“以督饬各部尚书办理部务”，认为在总理大臣之下，若各部尚书有误国事，则“联袂辞职，以昭责成”。对此，“各王大臣已经赞成”。《组织内阁计画》，《顺天时报》，1907年12月27日，第7版。

由于总理大臣难得其人，加之急需加速筹备的事宜繁多，“各枢臣核议，拟暂行筹划试行”，设总理大臣一人之外，增设协理大臣三人，或四人。总协理大臣同负责任，“俟将来宪政完全，再行更订办法”，并经政府核议后，“即可奏请钦裁”。《新内阁拟暂先筹划试行》，《大公报》，1910年10月15日，第1张。此外，由于增设协理不合宪政原理，但又考虑到安置裁员和宪政繁杂的事务，因而1908年增设协理大臣的名额有所减少，拟设内阁总理大臣一员，协理大臣二员，各部大臣“均得参预政务”，出则为各部之首，入则为国务大臣，“以期采诸公论，统一事权”。但是由于“条目甚繁”，加之诸老意见尚未统一，“是以一时颇难解决”。《新政问题最近消息·会议组织新内阁之概略》，《盛京时报》，1908年9月13日，第2版。

对内阁协理大臣的任职年限，朝野也存在着一定的争议。1908年，在增设协理大臣之时，有人主张以三年为一任。《新政问题最近消息·会议组织新内阁之概略》，《盛京时报》，1908年9月13日，第2版。最终，清廷不仅议定为设总理大臣一员，协理大臣二员，而且还改为总协理大臣均以二年为一任，总协理同进同退，并将军机处裁并。《会议组织责任内阁之概略》，《盛京时报》，1910年12月7日，第2版。四、协理大臣的遴选及朝野之反应

清末预备立宪是清廷实行的自上而下的自救改革，并且是仿行日本君主神圣不可侵犯的大权政治。如仅设总理大臣一人，则必以皇族为首选，而非汉人，加之改革之初，筹备事务繁杂，因而在官制改革中增设两名协理大臣。为在形式上消除满汉畛域，又须有一名协理大臣为汉人。故在总理大臣不外乎庆亲王奕劻和协理大臣不外乎汉人徐世昌的前提下，其余的一名协理大臣或是那桐，或是载泽，或是载涛。因为“庆、徐均早早确定”，所争的只在一席。《阁制发布后之种种揣测》，《申报》，1911年5月15日，第1张第5版。其中，载泽若担任新内阁的协理大臣，则度支部尚书由邮传部尚书盛宣怀调补，而邮传部则由川督赵尔巽调补，但是“川督一缺增留守，甚为觎觊”。《大臣升调之确闻》，《盛京时报》，1911年3月15日，第2版。

在“平满畛汉”的基调下，清廷对两名协理大臣进行了遴选。其中，那桐有出任北洋的传闻，但非亲贵，“此次新内阁协理二席中，原定由朗邸（毓朗——引者注），继以朗邸力辞，谓一内阁中不能有二亲贵，且以协理之责任，恐难负荷，辞意甚坚，故那相（那桐——引者注）得列其选”，《阁制发布后之种种揣测》，《申报》，1911年5月15日，第1张第5版。因而毓朗仍为军谘大臣，而两名副大臣之缺，则必为那桐、徐世昌两军机充任。《未来副大臣之预闻》，《大公报》，1911年2月13日，第2张。其中，那桐“因别有奥援”，而徐世昌又为汉族中之要员，“遂得居之”。《北京紧要通信》，《民立报》，1911年4月17日，第2页。随着立宪呼声的高涨，以至于“宫内宫外皆以不动主义为能相安，故监国卒从此主义也”。《新内阁史·内部之暗斗》，《时报》，1911年5月18日，第2版。两副大臣“必系郎、徐两军机”。至于那桐，则有充任审计、裁判等院总裁之说，但是那桐“不愿担承，另有退位外务大臣之议”，因而外务部邓嘉来的位置恐将有所变动。《那相国将退外务大臣》，《大公报》，1911年2月13日，第2张。

总理大臣定为四朝元老奕劻之后，对于协理大臣的遴选，清廷做了较为充分的考虑。协理大臣协同总理大臣，“平章内外政事，责任匪轻”。以那桐充任的原因在于：“那中堂由部属擢迁户部侍郎后，入外务部办理交涉，与各国邦交日笃，外人推为中国外交家之巨擘，曾兼步军统领，拱卫京畿，外署直隶总督，政声昭著，屡蒙孝钦显皇后嘉奖，堪任此副大臣之任。”而徐世昌又为汉人难得的人才，“出身翰苑，富于阅历”。在设立巡警部之时，徐世昌“创办中国警察制度，推广警政，殆为全国警政中之木铎”，外简东三省总督之后，即请裁撤吉、黑两将军，改设巡抚，统一权限，创设东三省官制，添设交涉使巡警道等缺，“政策卓越”。聘授军机大臣之后，徐世昌“名誉甚隆，实为汉人中一大政治家，故能膺此重选，亦可谓新内阁得人矣”。《新内阁成立之内容》，《顺天时报》，1911年5月9日，第7版。奕劻因年老体衰等各种原因，经常不能到值任事，“每致搁议，贻误实多”。《专电》，《时报》，1910年3月16日，第1版。

在自上而下的改革中，清廷的目的自然是保存其統治地位，但又不能过于明显，因而在弼德院和责任内阁中均考虑到了汉人的人选。其中，在新内阁制颁布之前，副大臣或以毓朗，或以载涛充任，“而其结果乃以无足轻重之徐世昌当之”。同样，弼德院官制颁布之前，其院长本拟由礼亲王或载泽充任，但结果仍以汉人陆润充任，“究其临时忽改之原因，则皆以所用满大臣过多，恐滋物议之故。然于盈廷多数据要津之重臣中，而仅仅有二三之汉大臣厕足其间，足见朝廷之大公。虽然吾已为徐、陆两大臣幸矣”。《时评其一·汉大臣之幸》，《申报》，1911年5月16日，第1张第6版。

对于副总理大臣之人选，除毓朗、载涛之外，应属那桐、徐世昌尚有资格。然而，毓朗、载涛又为军谘府大臣，所以内阁副大臣的人选即为那桐、徐世昌二人。若更换他人，则“宫中势力又不免有畸轻畸重之嫌”，因而“现在军机之不欲庆邸之去，固已昭然”，《空中之总理大臣》，《时报》，1911年3月1日，第1版。从而最终确定了以皇族那桐和汉人徐世昌为协理。

综上所述，虽立宪各国均无增设内阁协理大臣之先例，但在清末责任内阁的“筹划试行”中却开此特例。究其原因，既与中国传统的政制和繁杂的预备立宪事宜密切相关，又与中国幅员辽阔的实情紧密相连，仅设内阁总理大臣一人难以全盘治理，同时，还与袁世凯等地方督抚为维护其既得权益，甚至朝野的各方面矛盾等不无联系。基于这些错综复杂的因素，在清末增设内阁协理大臣的过程中，既有以立宪原理中无协理之设的反对之声，也有围绕协理大臣的名额之争，更有协理大臣人事遴选之博弈。责任编辑：吴彤