金融资源配置与普惠金融

张迎新 李存刚 李焰

【摘要】构建普惠金融体系，建立最优金融结构，实现金融结构与经济结构相适应才能促进我国经济增长和社会稳定发展。本文基于金融结构的视角探讨实现金融普惠化的市场化配置机制，研究指出放宽市场准入、政府谨慎介入零售市场和建立多层次资本市场体系是实现金融普惠化的市场化路径。

【关键字】资源配置；普惠金融；金融结构

【中图分类号】F832.1；F830.2；F015

一、引言

好的金融应该惠及所有具有金融需求的社会群体，以帮助其成长，最终实现共同发展，构建好的社会（罗伯特·希勒，2012）。特别是小微企业、农户等弱势群体和欠发达地区等也应该享受到应有的金融服务，不应该被排斥。现实并非如此，融资难与融资贵是我国小微企业、农户和落后地区等面临的普遍问题，成为其发展的瓶颈。

以小微企业为例，它们为我国经济发展和维持社会稳定作出了巨大贡献。截止到2017年年底，我国小微企业数量占全国企业数量的99%，创造了国内生产总值的60%以上，吸纳就业人口1.5亿，解决新增就业和再就业的80%以上，纳税占国家税收总额的50%以上1。经济增速回调的新常态下，小微企业的突出贡献更显难能可贵。与此极不相称的是，2017全年小微企业贷款余额30.74万亿元，仅占企业贷款余额的24.67%。除融资难以外，融资贵也是小微企业发展面临的困境。小微企业的融资渠道主要是银行贷款、委托贷款、民间融资、小额贷款公司，信托租赁和融资租赁等，这些渠道的融资成本都比较高。根据2014年对江苏常州市41家小微企业的调查2，银行给小微企业贷款的平均年利率为8.3%，高于同期银行一年期贷款利率2.1个百分点；另据辽宁银监会的一项测算，小微企业银行融资成本年化利率是12.75%。黄金老（2013）指出，委托贷款的利率大约在10%左右，信托融资和租赁融资的利率大概在10%～14%。西南财经大学中国家庭金融与研究中心与汇付天下共同发布的中国小微企业发展报告2014（简要版）指出有息民间借款利率平均为18.1%。赵昌文 （2015）对小额贷款公司贷款利率的测算结果为20%～27%。

广义货币量（M2）高位运行的宏观背景下，贡献突出的小微企业却面临如此融资困局，这种局面长期维持下去，必然会导致经济增长后劲不足，及贫富分化等各种社会问题。这显然不是好的金融，无助于构建好的社会。问题出在哪里？金融资源配置是理解问题的一把钥匙。

金融最基本的功能是动员储蓄和配置资金。有效的配置应该使稀缺的金融资源流向回报最高的产业或企业，为下期积累更多的储蓄，同时整个金融体系的风险也最小。然而，小微企业的贷款回报率远远高于上市公司和国有控股上市公司，是上市公司或国有控股上市公司的2.4倍，信贷资源理应流向小微企业，但现实反其道而行之。不仅仅是小微企业，“三农”领域和落后贫困地区等也都存在融资难和融资贵的问题，不同程度地受到现有金融体系的排斥，这正是普惠金融所关注的。本文以金融结构为视角考察如何通过市场化配置机制实现金融普惠化。

二、金融资源配置的中国事实

按照林毅夫等（2009、2012）金融资源配置要实现金融结构与经济结构相适的观点可以帮助理解中國金融结构和经济结构的事实。建国后的经济发展初期，根据要素的禀赋结构和比较优势理论，在资本相对稀缺、劳动力相对丰裕的条件下，本应该优先发展劳动密集型产业，但政府为了实施赶超战略，优先发展重工业，发展资本密集型产业。资本密集型产业所需投资规模大且回收期长，按照林毅夫等（2009、2012）的观点，大银行和发达的证券市场才能满足资本密集型产业的金融需求，而当时这样的金融体系还没有形成。资本稀缺和储蓄分散的背景下，政府通过干预措施，如价格控制（利率和汇率限制）、严格地准入制度等，提高资本的动员能力，以极低的利率迅速筹集资本。低利率反过来刺激了投资需求，有限的资本供给无法满足，于是政府通过“信贷配给”解决供求矛盾。这个过程中，政府主导的银行扮演了以低利率供给资本的职能。

改革开放以来，中国实行渐进式转轨，再加上对金融发展路径的依赖，我国的金融结构是银行或者间接融资依然为金融体系的核心，直接融资规模并不大。我国的直接融资占比低于中等收入国家和高收入国家。进一步地，在银行体系中，大银行是主体，小银行微不足道。规模较大的国有商业银行和股份制商业银行提供了银行总贷款的很大比例，即大银行支配了大部分信贷资源。

随着市场经济的发展，政府市场化改革力度的加强，大量的小微企业涌现，日益成为经济发展中的主角。但是，中国的小微企业获得贷款的比例远低于新兴经济体中的其他国家。同时，整个银行体系中大银行支配着大多数的信贷资源，而大银行的主要贷款投向是大中型企业。这说明金融体系对小微企业资金供给不足，对大企业资金供给过度，表现为金融资源的错配，这种错配是由金融结构与经济结构不匹配所致，即大银行为主的金融结构和大量小微企业居于重要地位的经济结构不相匹配。

依据金融结构与经济结构相匹配的观点，小银行应该成为当前金融体系中的重要组成部分，以满足大量小微企业的金融需求，因为小银行为小微企业提供金融服务相比大银行具有比较优势。

大银行和小银行各自的比较优势在于他们提供金融服务存在系统性差异。首先，对分散风险的要求不同。小银行资产规模较小，无法提供大额资金，因为要为众多小企业提供金融服务才能分散风险。其次，信息处理能力不同。大银行往往是多重层级组织且具有多重委托代理关系，信息收集者往往不是信贷决策者，对其收集个人品质等软信息激励不足，故大银行的贷款决策更多地依赖公开披露的财务状况等硬信息，恰恰大企业具有经过审计的财务报表等硬信息。小银行组织结构扁平化、简单化，信息生产者往往是贷款的决策者，有动力获取小企业的软信息，且只能依据软信息为小企业服务，没有硬信息可用（Pertersen ，2004；Stein ，2002）。因此，从克服信息不对称能力来讲，大银行具有为大企业提供金融服务的比较优势，小银行则有为小企业提供金融服务的比较优势。最后，成本差异。大银行给大企业的贷款同样数额用来给多个小企业贷款成本会加大。

综上所述，银行业存在基于规模的专业分工，大银行应该为大企业提供金融服务，小银行应该给小企业提供金融服务。这说明大银行出于经营的经济性考虑，缺乏为小企业提供服务的经济上的动力机制。个别大银行提供小微金融业务仅仅是对政府倡导3的迎合和履行社会责任的考虑。当前的大量小微企业，没有与之对应的众多小银行为其提供金融服务，即小企业为主的经济结构缺乏与之相适应的小银行为主的金融结构，缺乏与之相适应的普惠金融体系。

三、科学的金融资源配置

林毅夫等（2009、2012）以新结构经济学为理论基础，将实体经济的结构特征纳入分析框架，基于金融结构和实体经济结构的匹配性，考察金融对经济增长的作用。他们认为一个国家在特定发展阶段具有特定生产要素禀赋组合，要素禀赋组合决定了要素价格，最终决定了与之相适的行业结构、风险特征和企业规模。由于不同行业的企业风险特征和规模等的差异对金融需求有所不同，而金融体系内各种金融制度安排在资金动员与配置、信息处理、风险管理和公司治理等方面各具优势。因此，特定发展阶段的经济结构有特定的金融结构需求，即结构上的供求匹配。当金融结构符合当前的实体产业结构或经济结构时，金融体系就能高效地为实体经济发展提供支撑，促进经济可持续和包容性发展。此时的金融结构为最优金融结构，当金融结构偏离最优金融结构时，金融具有消极作用，无助于经济增长，甚至具有阻碍经济增长和降低收入等负面影响。

林毅夫等（2009、2012）的金融结构与经济结构相匹配能够促进经济增长的观点得到了实证研究的支持。Demirguc-Kunt、Feyan和Levine（2011）运用跨国样本数据对金融结构偏离最优金融结构与经济增长速度之间的关系进行考察，发现大的金融结构缺口和较低的经济产出正相关。Cull & Xu（2011）给出了来自企业层面的证据，在控制了企业和国家基本特征的基础上，用劳动增长率对银行业发展程度和股票市场发展程度进行回归。发现在低收入国家，银行业的发展及发达的私人信用能够促进劳动增长率；在高收入国家，股市的发展会促进劳动增长率的提高。

金融结构内生于经济结构，随着经济结构的调整，最优金融结构也在不断调整，偏离最优金融结构的金融体系，不是好的金融，无助于构建好的社会。科学的金融资源配置就是实现符合当时经济结构的最优金融结构。

四、实现普惠金融的市场化配置机制

普惠金融发展的制约因素有金融资源错配、征信体系不完善、信用风险扩大和监管体制不健全等。其中，金融资源配置错配是最主要的因素，也是根本障碍，亟待解决。纠正金融资源错配的核心是理顺其配置的机制，唯有此，才能使金融结构内生于经济结构的变迁，为普惠金融可持续发展消除机制障碍。金融资源配置的核心机制是市场机制。

建立完善的市场机制主要是退出金融约束制度，具体地，包括放开准入限制、政府谨慎介入零售市场和发展多层次资本市场等，通过这些措施的实施，强化金融体系的竞争程度，充分竞争的结果是融资成本下降和金融服务的“客户下沉”，这是金融普惠化的市场化解决路径。

（一）放开市场准入

放开市场准入限制，可以提升金融机构供给端的竞争程度，以降低融资成本，改善金融服务水平；放开市场准入限制是利率市场化的配套改革措施，如若不然，就没有足够的竞争，没有竞争的情形下，仅仅依靠利率市场化降低融资成本和纠正资源错配会适得其反；放开准入限制，可以一定程度上使非正规金融正规化，使影子银行体系萎缩，提高资源配置效率且大大降低系统性金融风险；此外，消除对微型金融机构如小额信贷机构的准入限制，可以改善金融结构，提高金融体系为小微企业、农户等弱势企业和地区提供金融服务的能力，这是实现金融普惠化的必要條件。

放开市场准入限制的具体措施如下：第一，要放宽各类资本的进入，特别是鼓励民营资本进入。加快民营资本进入微型金融领域，鼓励他们发起或参与中小型银行、村镇银行、农村资金互助社、小额信贷机构和信用担保公司等，不折不扣地落实国务院的“新36条”4；第二，要放宽外资金融机构进入。加入WTO后我国银行业的改革发展已经具备了外资银行过度冲击的能力。此时引入外资金融机构，可以提高竞争程度，还可以引入先进的金融机构经营管理理念和风险管理技术。第三，放宽分支机构的准入。这是金融服务 “下沉” ，为基层，为大众群体服务的必要举措。

放开市场准入限制的同时，要加快完善金融机构的退出机制。实现进入与退出的有机统一，建立优胜劣汰的良好机制。完善金融机构破产的相关立法和执法，建立科学合理的存款保险制度。金融机构是否破产仅取决于经营状况，要切实打破社会上“国家不会让银行倒”的错误认识，提高金融需求者的风险意识，提高金融机构经营至上、服务至上的宗旨意识。

（二）政府谨慎介入零售市场

政府介入零售市场分为直接介入和间接介入。直接介入零售层是指政府通过国有银行或者其他金融机构在市场的零售层次直接提供金融服务；间接介入零售层是政府通过资金批发使资金流向零售金融机构，由零售机构进一步为特殊群体提供信贷。

政府介入零售市场的初衷是为农村或者偏远地区得不到正规金融服务的群体提供信贷服务，给予其选择信贷服务的权利，推动扶贫事业发展和促进经济增长。但许多证据表明这种方式并不一定能实现预期效果5，CGAP（2006）分析了原因：首先，这种方式容易受到政治的影响，成为政治寻租的工具，最终获取贷款者往往是政治关联较强或者非贫困群体；其次，贷款者容易将其作为一种政府的馈赠，偿还贷款的意识不高，导致了较低的还款率事实；最后，低利息率不能使金融机构覆盖其成本，只有政府的持续补贴，这种方式才能可持续。然而，要想实现普惠的初衷，也不是不可能，CGAP（2006）给出了其实现预期目标的苛刻条件。总之，这种方式并不一定是一种高效且可持续的资金配置方式，政府必须谨慎使用。

（三）发展多层次的资本市场

发展多层次资本市场本身可以解决直接融资比例太低的结构问题，也有助于解决银行体系内部大银行集中为大企业服务，小微企业等被排斥群体得不到信贷资金的结构问题。事实上，上述第一个结构问题解决有助于解决第二个结构问题。发展多层次资本市场，一是为大企业提供便利的融资平台，以增加替代渠道，使银行资金更多流入中小企业等被排斥经济部门；二是不断完善创业板、中小企业板和新三板等融资平台，推进转板制度，为中等企业或者创新性企业提供融资渠道，同样有利于银行信贷资金下沉。三是积极发展债券市场，提升债券市场规模，同时要打破债券市场的刚性兑付，有利于降低无风险收益率，降低社会融资成本。上述放开准入限制、政府谨慎介入零售市场和发展多层次资本市场等各项措施要统筹安排、协同推进，才能收到良好的改革效果，否则，可能会付出比固步自封更大的代价。

（四）其它配套的改革措施

金融是整个经济系统的子系统，金融体系内部市场化改革无不与其他经济问题紧密联系，故经济系统内其他经济改革措施的有效推进有助于金融资源配置市场化改革取得良好效果。

调整产业政策，促进产业结构优化升级是当务之急。长期以来，我国经济增长过度依赖房地产业和基建，其资金需求规模相当大，银行体系内的资金难以满足其融资需求，还需影子银行体系内的资金来满足。基建投资是在政府主导下进行，存在预算软约束，对融资成本不敏感。因此，上述两大行业对小微企业融资形成了“挤出效应”，致使其融资难且融资贵。另外，2008年金融危机之后，为了应对危机，政府出台四万亿的刺激计划，四万亿的投向大多是工业项目，造成严重的产能过剩，如光伏产业、电解铝、煤炭、有机玻璃、水泥、钢铁等诸多产业都存在产能过剩。这些产业的建设期和投资回收期都比较长，致使资金周转速度较慢，加上投资回报率都偏低，导致资金占用水平较高，留给小微企业的资金所剩无几。因此，调整产业政策，促使产业结构优化升级不但是实体经济发展的需求，也是优化金融资源配置的需要。具体地，要由依赖地产和基建拉动经济增长，逐步转变到由科技创新驱动经济增长；还要大力发展服务业，特别是具有高产出、低投资的现代服务业；通过“一带一路”实施，积极消化现有过剩产能，加速资金周转。

优化政府财税体制和投融资体制，降低投融资的政府主导和国家垄断程度，提高社会资本参与公共产品和服务投资的积极性。目的是为了消除城投、地方政府融资平台等不合格的融资需求主体，降低预算软约束或隐性担保，缓解其对小微企业融资的“挤出效应”，营造公平的融资环境，优化金融资源配置。

加快推进国有企业改革，可以降低对国有企业的预算软约束和隐性担保，缓解其对小微企业融资的“挤出效应”；可以提高国有资产的收益水平，降低信贷依赖，降低债务比重和财务风险。一是要从对企业的管理向对价值的管理转变，促进国有资本的管理、运营和监督分离。二是国有企业要逐渐退出对竞争性产业的控股，转变为通过参股参与竞争性产业经营，分享收益。三是提高国有企业的公司治理水平，提高收益水平。

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