论人民监督员制度的完善

【摘 要】 人民监督员制度具备司法民众参与、检察监督等制度功能，同时存在功能定位模糊、制度设计不完备、监督范围狭窄以及监督过程形式化的不足之处。在制约起诉权行使方面，人民监督员制度与日本检察审查会制度有异曲同工之处，通过研究探索检察审查会制度的运作状况，比较我国人民监督员制度和日本检察审查会的不同点，可以为人民监督员制度的完善提供合理的思路。

【关键词】 人民监督员 检察审查会 运行困境 完善建议 起诉裁量权

人民监督员制度最初是检察机关探索建立外部监督机制、拓宽人民群众参与司法渠道的一项重要举措。人民监督员制度改革不仅仅是对检察机关办理职务犯罪案件进行外部监督的需要，更为重要的是满足了我国广大人民群众切实行使权利、参与司法过程的迫切意愿。但是，随着国家监察体制改革和“捕诉合一”内设机构调整的推行，人民监督员制度在检察工作中的运行面临新的重大挑战，试问人民监督员制度应该退出司法舞台吗？鉴于人民监督员制度是独创之举，将视野投向其他国家的法律制度内寻求可以借鉴经验不失为一种可行的研究方法。日本检察审查会的作用在于通过检察审查会对于不起诉决定的审查，来决定是否对案件进行起诉。在对检察官起诉权形成的制约上，检察审查会的设立与人民监督员制度有相通之处。因此，研究日本检察审查会的运行机制，揣摩它对检察官公诉权的制约状况，对于我国人民监督员制度的进一步完善有较高的参考价值。

一、日本的检察审查会制度透析

在日本，公诉只能由检察官代表国家进行，检察官拥有极大的起诉裁量权，即使是法务大臣在个别案件的侦查中也仅能对检察总长动用指挥权，而不能干涉接办案件的检察官的调查工作。为了预防自由度极大的追诉权被滥用而造成司法的不公，日本政府设计了一系列的救济和审查制度，作为日本现行刑诉法所确认的对检察官不当不起诉的救济制度之一，检察审查会制度已经成为公民直接参与刑事司法活动的重要途径。

（一）检察审查会的审查程序

1.检察审查会审查的启动方式

检察审查会的审查基于两种方式启动：一种是依告诉人或者犯罪被害人等的申请;另一种是依检察审查会的职权。依申请提出审查的，申请人可以是告诉人、告发人、案件的请求人或者犯罪被害人。审查的申请必须以书面形式提出，并且明示申请的理由。检察审查会的审查申请须经检察审查会的过半数审查员的决议通过。检察审查会制度对于案件所涉及的罪名没有限制，但是，对一个案件只能提出一次审查申请。

2.检察审查会的审查及决议

检察审查会在收到被害人或控告人对不起诉处分不服的审查申请后，要召开检察审查员会议，对案件记录进行审查，以确认不起诉处分是否妥当。检察审查会在进行不公开的实体性审查后进行投票，作出决议。决议分为三种：“不起诉适当”、“不起诉不当”、“起诉适当”。

（二）检察审查会的作用及改革

检察审查会制度将普通民众引入到诉讼程序中，提高司法的透明性。但检察审查会也存在不足：检察审查会成员为一般平民，法律素质低，而且没有参加侦查程序，其成员的司法判断不如专业检察官有经验;检察审查会没有经费、人事保障，有容易为人操纵的嫌疑;检察审查会的决议没有法律上的拘束力，对检察官影响不大;针对这些问题，日本在修法过程中提出了对检察审查会的改革，改革内容主要包括以下几个方面：

第一，设置审查辅助员制度，通过委托律师作为审查辅助员，更好地提供法律上的指导。

第二，检察审查会制度改革前，检察审查会制度的最大问题是检察审查会的决议不具有法律强制力。由于二次审查后检察审查会作出的决议将具有法律上的约束力，因而必须在作为审查辅助员的律师的指导下，对有关法律的专业知识进行审查。同时，在二次审查中，检察审查会必须给予检察官出席检察审查会议并陈述意见的机会;第三，当检察审查会对检察官的不起诉处分进行二次审查后，仍然认为应当起诉时，检察审查会必须制作决议书，并将其副本送达地方法院，法院应指定律师对涉及该决议的案件提起公诉并支持公诉，而被指定的律师则为提起及维持公诉而代为履行检察官的职责。

（三）人民监督员制度与检察审查会之比较

从比较法的视野看，人民监督员制度与检察审查会制度具有共通之处。一是体现了司法民主的理念，两种制度的设计宗旨都符合公民参与司法的价值追求。二是体现了公正司法的理念，民众在参与司法的过程中，将自身的朴素情感、伦理道德、价值追求带到司法工作中，与司法人员形成思维和知识上的互补。三是体现了对检察权的制衡和限制。通过考察，上述两种制度的具体职能、程序和监督方式仍存在较大差别：

1.选任方式不同。日本对检察审查员选任条件也较为宽泛，凡具有日本众议院议员选举权者均有资格被选任，产生方式为随机抽取。我国对人民监督员的选任资格并未设置过于严苛的条件，总体而言有逐步放宽的趋势。

2.职权范围不同。检察审查会是对检察官的不起诉决定进行事后审查，避免检察官应当起诉而不起诉。人民监督员监督案件的范围仅限于检察机关直接立案侦查的职务犯罪案件，但是，人民监督员的具体监督情形比检察审查会宽泛。

3.审查方式不同。日本的检察审查会既可以依职权启动又可以依申请启动，在审查过程中可以要求有关的检察官提出供审查使用必要的资料。我国的人民监督员监督程序的启动由检察机关主导，人民监督员监督案件时主要是对检察机关提供的案件材料进行书面审查、听取案件承办人的介绍，审查的方式较为简略。

4.决议效力不同。修订后的日本检察审查会的独立表决结果具有法律效力，对案件处理具有决定性作用，检察官必须执行上述表决意见。我国人民监督员对案件提出的监督意见，对检察机关而言并没有实体上的刚性约束力，只是一種参考性意见。

二、人民监督员制度当前运行困境

在国家监察体制背景下，人民检察院直接受理的侦查案件已经不存在，人民监督员制度向何处去成为亟须解决的问题。此外，检察机关实行“捕诉合一”制度和检察官办案责任制背景下也让人民监督员制度出现运行困境。这些由于检察机关基于自身的局限性以及客观条件制约所产生的缺陷，造就了该制度进一步前行的“路障”。因此，理清人民监督员制度的问题，便于有针对性的解决问题，从而推进人民监督员制度的进一步发展。

（一）“参与”还是“监督”？

人民监督员设立初衷是由作为国家主人的人民群众来监督检察机关行使职权。这恰恰契合了人民主权的宪政理念，也顺应了公民参与司法活动的民主潮流。而这恰恰说明了人民监督员仅停留在对于检察工作的“监督”，而没有实质性的“参与”到检察工作中来。现行的人民监督员的“监督”没有真正的深入到检察工作中去，监督的内容也是比较空洞无物的。“参与”则就是让人民监督员真正的作为参与主体享有一定的话语权和决定权，显现出其刚性的一面。

（二）人民监督员制度设计不完备

由司法行政机关而非检察机关直接负责选任和管理人民监督员，表面上解决了“自己人选人监督自己”的问题。据不完全统计，人民监督员的选任来自于私有制企业、个体户、农民工的数量非常少。现阶段监督程序包括审查处理、监督评议和复议三个阶段。启动程序使得检察机关拥有绝对的主导权，主要体现在检察机关决定案件是否交由人民监督员进行审查，但问题是一些真正需要接受公众监督与评议、可能带来较大舆论影响的案件，往往最后无法进入人民监督员评议的环节。因此，该启动程序的科学性有待提高。

（三）监督范围狭窄

我国刑事司法程序对社会主体开放还处于初级阶段，开放范围较为狭窄，一些可以开放的程序阶段仍处于封闭状态，人民监督员的监督范围便体现了这一问题。人民监督员的范围主要包括十一种，即人民检察院办理案件直接受理立案侦查工作中存在的八种违法行为与拟撤销案件、拟不起诉的以及犯罪嫌疑人不服逮捕决定的情形。然而在实践中出现的问题是，人民监督员监督的对象主要是拟不起诉的案件这一种情况，这显然是不符合该制度设立的初衷的。摆在眼前的问题是如何进一步界定人民监督员的监督范围，从而使其与我国现行体制更加配套。

（四）监督过程形式化

在监督过程中刚性的监督方式更加掷地有声，看得见效果。最高检下发的《关于人民监督员监督工作的规定》中第4条提出了“人民检察院应当保障人民监督员履行监督职责，认真对待人民监督员提出的意见和建议”。可知，人民监督员进行监督的方式主要是“意见和建议”。这种柔性的监督建议不仅无法对检察权起到监督的作用，甚至有可能沦为检察机关执法合法化的符号。当然有人会提及到人民监督员制度中确立了带有救济性质的复议程序，但是需注意的是复议程序的整体制度设计存在空洞的缺陷，原来的机构再次审查很难会发现问题。

三、人民监督员制度的完善建议

司法民主是当今世界司法发展的潮流，对不起诉处分予以制约也是刑事诉讼机制完善的内在需求，人民监督员制度无疑顺应了这一趋势。检察审查会制度在我国不具备实施的环境和条件，但是检察审查会制度当中的合理因素可以为我国完善人民监督员制度提供有益借鉴。它山之石，可以攻玉，借鉴日本的检察审查会制度，有助于完善我国新形势下的人民监督员制度。

（一）通过随机抽选的方式选任监督员

人民监督员的选任分为推荐和自荐两种方式。推荐的方式往往使推举出来的人民监督员具有特定性，其履行职责时也会有所顾虑。以自荐方式成为人民监督员的人员往往工作热情较高，履行监督职责的责任心更大。但是，由自荐而被聘请的人民监督员的人数很少。纵观世界上民众参与司法的各种制度，大致有两种模式可供选择：一种是精英化模式，另一种是平民化模式。日本《检察审查会法》规定的检察审查员选拔条件十分宽泛，凡具有日本众议院议员选举权者均有资格被选任，学历与文化知识起点为小学毕业，选择方式为随机抽选。笔者认为把人民引入到司法中来，就是为了发挥普通民众熟知常识的功能，运用他们的社会经验、常识理性以及正常的伦理观念纠正专业的执拗，因此，当前的“精英化”倾向是不足取的，人民监督员的选拔应从一定地域范围内的选民中随机选取。

（二）拓宽监督案件范围

鉴于监察体制改革之后，人民监督员制度的设立初衷不在，原先所规定的监督范围与实践需求已不相符。国家的权利机构进行重大变革，所以有必要对人民监督员制度的监督范围重新界定。陈卫东教授指出，监督范围不应仅限于某种案件类型或是某一办案阶段，检察机关的“监督、审查、追诉”三方面的职权都应纳入人民监督员的监督范围之中。在完善人民监督员制度的过程中，应当考虑逐步扩大监督案件的范围，使普通刑事案件审理也受监督。目前，人民监督员的监督主要是着眼于对犯罪嫌疑人的诉讼权利进行救济。建议在适当的时候，借鉴检察审查会制度，逐步将救济的对象扩大到被害人，成为对被害人权利救济的一个途径。

（三）应赋予监督表决意见法律效力

与改革前日本检察审查会决议的效力相似，我国人民监督员的表决意见书并不必然对检察机关的决定产生影响。检察长不同意人民监督员的表决意见的，表决意见提交检察委员会讨论决定。这表明人民监督员的意见对于检察机关仅有建议性作用，并不具有强制效力。从职能属性分析，我国的人民监督员制度是一种权利性的社会监督。它是人民群众基于宪法规定的权利和为实现这些权利而实施的监督，是直接监督的特殊形式。人民监督员所作的决定既然是民意的体现，当然就应赋予其决议以法律效力。解决这一问题，最重要的是在日后的有关人民监督员立法中予以明确规定。

（四）赋予人民监督员调查询问权

日本检察审查会审查不起诉案件为兼听式，一方面审核检察官的材料，另一方面还进行必要的调查，听取当事人的意见，询问相关证人。这种兼听式的监督模式符合刑事诉讼理论，强调当事人的参与，可以使检查审查员得出更加客观合理的结论。从我国的人民监督員运行实践来看，监督人员依照规定，在听取承办检察官就案件有关事实、证据、法律适用等方面的报告后即行评议、表决，一般不听取犯罪嫌疑人及其委托人或其他相关人员的意见。在这种类似于报告式的监督模式下，当事人很难参与监督程序，监督人员没有调查询问当事人及证人的权力，仅仅依靠检察官一方提交的材料而得出监督结论，很可能有失偏颇。因此，笔者认为，应当借鉴检察审查会制度的内容，赋予人民监督员调查询问权，在认为有必要的情况下，可以询问犯罪嫌疑人及其委托人或者相关证人。

结 语

经过多年的探索与完善，人民监督员制度已初步完成体系化建设，设立了相应的工作机构，配备了专门的工作人员，形成了贯彻四级检察机关的工作条线，并在检察机关统一业务应用系统中运行。没有哪一项制度自产生伊始就是完美无缺的，一项制度从诞生到逐渐成熟再到日趋完善，总要经历从实践到认识、再从认识返回实践的循环往复的磨合过程，人民监督员制度的发展历程也是如此。人民监督员制度是检察机关践行民主法治理念，为公众参与司法进程搭建良好平台的创新之举，但由于制度尚处于探索发展阶段，所以难免存在这样或那样的问题。只要多从实际出发，放眼人类共有的文明成果，积极探索，与时俱进，人民监督员制度终将摆脱现有的不足与缺陷，迈入下一个发展的新阶段。

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作者简介：吴瑞东（1994—），男，汉族，山东枣庄人，学历：法学硕士在读，单位：上海大学法学院，研究方向：诉讼法学