国内外应急管理机构发展现状及趋势研究

昝军　刘毅

摘  要：近年来我国突发灾害事件频发，对经济民生造成重大伤害。应急管理正逐步受到政府部门和社会各界的高度重视，随着应急管理部的组建，对应急管理机构和资源进行了整合优化，标志着我国迈入现代应急治理新的阶段。在此背景下，该文对国内外应急管理机构的发展背景、应急体制和运行情况等进行了梳理和总结，并分析新形势下我国应急体系建设的发展趋势。研究内容可为我国应急研究人员和应急机构管理者提供有益的参考。

关键词：应急管理  应急机构  灾害

中图分类号：F253    文献标识码：A 文章编号：1672-3791（2019）12（a）-0186-02

全球变暖、快速城市化等问题日益凸显，导致突发灾害事件频发，各类灾害严重损害了人民生命财产安全和社会经济的发展。应急管理机构与机制的建设在历经多年探索后，在政府与社会各界的多方努力下，应急体系日益完善，应急管理工作成效显著[1]。但在应急处置方面，仍然存在应急管理职能过于分散、法制机制不完善等问题。随着我国应急管理部的組建，应急管理机构和资源重新整合，标志着我国迈入现代应急治理新的阶段[2]。在应急管理新形势下，更有必要对国内外应急管理机构发展现状及趋势进行研究总结，从发达国家在应急管理机构设置、应急管理机制设计、理念等方面的优势中得到启示，分析新形势下我国应急体系建设的发展趋势，供我国应急研究人员和应急机构管理者参考。

1  国外应急管理机构发展现状

1.1 美国

经过长期发展，美国的应急体系由联邦、州、县、市和社区5个级别的机构组成的一整套应急管理机构体系。联邦政府中由总统作为总指挥负责协调工作，可通告全国宣布国家处于紧急状态[3]。联邦层面上，应急管理事务由联邦应急管理局连同国土安全部负责。在地方上，各州、市、县均有紧急响应中心，承担管理范围内突发安全事件的响应和处置工作。社区层面上，应急管理由志愿者为主的非盈利机构负责。除此之外，美国大量的民间团体也积极参与应急响应与救援，政府系统与民间机构可以协调合作。由此看出，美国已逐渐形成完善、成熟的应急管理机构和机制，应急管理呈现专业化和职业化的特点。

1.2 加拿大

在加拿大，应急管理体系分自上而下有3个层次，包括联邦、省和市郡[4]。在联邦一级，专门设置了公共安全部负责联邦应急管理[5]。其下属的政府应对中心处于国家应急管理体系的核心位置，负责监督和协调联邦政府的应急处理。各省区市均有相应的危机应对机构，负责各辖区内的安全事故应和提供支持[6]。加拿大应急管理的一个重要的特征是法制健全，各级政府都有详细的应急管理法律法规，在制定预案、建设应急团队、筹备应急资源等各个环节都有明确的规定。在完整的标准下运行，加拿大的应急应急救援联动机制有序、效率高。

1.3 日本

在日本，应急管理机构在从中央到地方逐级设置、内阁首相作为第一负责人，内阁官房负责整体统筹和协调，并通过内阁会议等主要决策机构研究并制定突发事件应对规则，由警察厅、消防厅等各省厅各部门提供支持配合[7]。内阁首相拥有处置安全突发事件的最高决定权，内阁官房在重大安全事件相应中承担沟通协调的任务，负责了解准确的受灾情况并将消息传达到相应的下级部门，带领各地方政府制定相应的救灾机制，再通过中央防灾会议等决策机构确认应对对策，最终由各省厅、各部门来配合上级指挥部门进行具体救援任务的实施和执行[8]。一旦发生重点安全事故，根据事故规模大小，将由总理府、省级和地方机关协作，由相关领域和各界人士构成融合了多个层次和多个领域的合作体系，形成一个全面、立体、综合的突发性事件响应的机构体系和管理架构。

2  我国应急管理机构发展现状

我国一直以来施行“专事专办”的应急管理机制，即针对不同类型的突发事件由相对应的职能机构或部门负责。具体来说，火灾事故由消防部门负责救援、自然突发灾害如洪水、泥石流等由民政部门负责施救、公共卫生事如突发疫情和传染病等由卫生部门采取措施救援。虽然我国通过设立议事协调机构、部际联席会议、政府应急管理办事机构等各种方式，努力解决跨部门协调障碍，但是，应急管理相关职责分散在数十个不同的政府职能部门，相互之间的沟通协调成本非常高，“碎片化”问题非常突出。

根据十三届全国人大一次会议审议通过的《国务院机构改革方案》、中共中央印发的《深化党和国家机构改革方案》，不再保留国家安全生产监督管理总局，改为组建应急管理部，承担原国务院办公厅的应急管理、公安部的消防管理、民政部的救灾、国土资源的地质灾害防治、水利部的水旱灾害防治、农业部的草原防火、国家林业局的森林防火、中国地震局的震灾应急救援职责以及国家防汛抗旱总指挥部、国家减灾委员会、国务院抗震救灾指挥部、国家森林防火指挥部的相应职责，公安消防部队和武警森林部队转制后也由应急管理部负责主管[9]。应急管理部的成立将对应急管理宏观决策方面的工作全面统筹，对推动形成统筹指挥、上下协作、专常兼用、平战结合的应急管理机制体制有重要意义。

3  对我国应急管理机构发展趋势的思考

美国、日本、加拿大的应急机制为我国建设先进的安全应急管理机构提供了有益的启发，从系统构建应急响应体系架构的角度出发，进行具有前瞻性的顶层设计，结合我国当前安全应急实际情况，加强应急预案之间的衔接。虽然我国与西方国家在应急机构设置，以及资源、人员管理配置等多方面情况不尽相同，但仍然可以参考其应急指挥体系框架、资源和人员管理配置机制、标准的信息化管理，合理分析在组建了新的应急管理部的形势下，我国应急关键机构的发展趋势[10]。

（1）统筹应急管理机制体制改革和创新的顶层设计。

应急管理部的职责不仅局限在本部门，而且需要承担统筹规划和推动应急管理体制改革和创新的全面工作。应急管理部需要进行统筹规划应急管理体制改革和创新的顶层设计工作，从应急管理的基本理念到制度工具，从总体目标、规划组织到实施、响应、处置上，从中央政府层面体制机制设计到指导地方进行制度设计，从各级政府到各类社会组织之间的联动，从国内应急事务到国际交流合作，都要纳入工作体系，都需要积极发挥作用，推动形成统一、权威、高效、综合的应急管理体制。

（2）建立应急管理部与其他相关职能部门的新型关系。

按照扁平化、信息化的原则，设计新型部际关系，明确政府部门间应急管理事权划分的规则，加强所有涉及应急管理的机构职能、资源与力量的优化配置。应急管理部的核心职能不会与政府其他部门交叉，但是在一般职能上难免会重复。应急管理部承担着防范与应对各类突发事件的任务，这需要科学地划分各个职能部门的管理边界。应急管理体制改革创新的重点应当放在強化应急管理机构的权威性和协调性上。

（3）建立跨界跨区域的应急管理协调合作机制。

充分借鉴发达国家的成功经验，打破行政区划管辖边界，实施跨部门、跨地区、跨专业的应急管理体系。探索建立应急管理资源补偿机制，提升应急管理区域合作的内在激励制度化水平。在灾害属地管理的准则上，联合区域内不同地方政府共同协作，构建区域灾害统筹管理机制。加强各级政府、各个地区、和各相关机构的协调统一，做好分工，形成以应急管理部为主导、各机构配合、军地结合的应急管理工作格局。

参考文献

[1] 谢迎军，马晓明，刁倩.国内外应急管理发展综述[J].电信科学，2010，26（S3）：28-32.

[2] 刘智勇，陈苹，刘文杰.新中国成立以来我国灾害应急管理的发展及其成效[J].党政研究，2019（3）：28-36.

[3] 黎昕，王晓雯.国外突发事件应急管理模式的比较与启示——以美、日、俄三国为例[J].福建行政学院学报，2010（5）：17-21.

[4] 邹逸江.国外应急管理体系的发展现状及经验启示[J].灾害学，2008（1）：96-101.

[5] 刘杰，于海峰，苏兰，等.加拿大应急管理系统简介[J].中国动物检疫，2010，27（4）：5-6.

[6] 刘诗娇.突发公共事件财政应急机制分析——以汶川大地震为例[J].金融经济，2009（12）：67-68.

[7] 筱雪，吴雅琼，吕志坚，等.日本应急管理的最新进展研究[J].中国软科学，2009（S2）：198-202.

[8] 陈虹，李蕊，宋富喜，等.国外突发事件应急救援标准综述[J].灾害学，2011，26（3）：133-138.

[9] 杨荇.大部制改革深入推进 国家治理突出环保民生——《2018年国务院机构改革方案》解读[J].杭州金融研修学院学报，2018（5）：43-46.

[10] 庞宇.美日澳应急管理体系现状及特点[J].科技管理研究，2012，32（21）：38-41.