古代重大财税体制改革及启示

摘 要 新时代的财税体制改革，需要全面推进现代财政制度建设。但在改革过程中遇到许多现实问题，需要运用古代财税体制改革的经验来解决。因此，我们应充分利用好我国丰富的法制历史资源，总结古代重大财税体制改革的经验教训，为当前的财税体制改革提供有益借鉴。

关键词 财税体制 改革 古代 启示

作者简介：潘嘉乐，西北政法大学经济法学院，硕士研究生，研究方向：经济法学。

中图分类号：D929 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.02.108

财税体制改革牵一发而动全身，是重大而关键的基础性改革。财税体制作为保障国家职能得以顺利实现的重要工具，与国家相伴而生。财税体制产生、发展和演进的历史具有非常重要的现实意义和实践性的经验教训，对于当前中国的财税改革以及法制建设具有重要的参考价值。中国财税文明是历史的沉淀，也是未来的起跑线，可以使我们在对过往的反思中更加精准的把握历史发展的必然规律，可以提高我们在当下财税改革以及建设社会主义法治国家中的积极性和预见性。

一、古代重大财税体制改革

中国古代有多次令人瞩目的重大财税体制改革，其得失成败都对当时乃至后世的财政活动产生复杂而深远的影响。财税体制改革事实上存在着一条上下贯通的主线索，经济的发展为财税体制改革提供动力，财税体制就是在不断地适应经济发展进程，不断的进行适应性改革。

（一）春秋战国时期财税体制改革——“初税亩”

公元前594年，鲁国实行“初税亩”，对私田和新开垦的农田计亩征税。据《谷梁传》记载：“初税亩者，非公之去公田而履亩十取一也。”由于当时农田的性质分为公田和私田，公田需要缴纳十分之一的劳役地租，而私田无需缴纳，但不具有合法性。实行“初税亩”后，私田获得了开垦的合法性，农民的积极性极大提高，加速了“井田制”的崩溃，是古代赋税制度一次革命性的变革。

春秋战国时期的财税体制改革，赋役管理的体制趋于成熟，形成了财税原则的雏形。财税原则主要以财税权集于中央和量出为入的原则为主。赋税管理基本走向了程式化、规范化和法制化，不论是赋役征调还是财政收支，均有严格规范的程序和制度，法律形式以“式法”或“令”为准。同时也形成了“均财节用”和“量入为出”的理财思想。

（二）唐代财税体制改革——“两税法”

唐代前期的租庸调制是以“人丁为本”为原则，其课税对象有三类：田、户和丁身，是向农民征收地租和劳役的混合制度。随着土地兼并日趋激烈，失地农民增多，流民泛滥，租庸调制下的户和丁身减少，财政入不敷出。公元779年，杨炎上奏德宗，请求改“租庸调制”为“两税法”，并取消各种杂税。公元780年，德宗正式下诏实行“两税法”。

两税法的核心是地税和户税，地税按土地面积征纳，户税按资产征纳，基本做到量能课税的原则，税收负担相对公平合理。其次正式开始征收商税，税率为三十税一，较好的保护了商人的利益。最后调整了纳税期限，均在夏秋两次征收，即六月或十月之前。上述举措较好的规避了租庸调制户口的限制，减轻了农民税收负担，它奠定了宋代以后两税法的基础，是中国赋税制度史上的重要改革。

（三）明代财税体制改革——“一条鞭法”

进入明中期以后，土地和户籍制度松弛，官僚阶层膨胀，土地兼并日趋激烈，军事活动耗费剧增，形成了财政收支与社会矛盾的不良循环。明政府为解脱日益严重的财政危机而实行“一条鞭法”。

公元1581年，张居正力排众议，在全国范围内推行“一条鞭法”。首先是重修《鱼鳞图册》和《黄册》，在全国范围内清查土地和人口，重新制定土地定额征收政策，部分的改变税粮负担不均的状况，控制整理了税源。其次，合并赋役，将各项差徭及杂税的折色部分摊入土地，折成银两，方便税款缴纳。最后，废除了原来通过粮长、里长办理征解赋役的“民收民解”制，改为“官收官解”制。

“一条鞭法”，它上承唐朝的两税法，下启清朝的“摊丁人亩”，是我国封建历史后期的一项重大赋役改革。它既推行了雇役制和役银法，又使田税货币化，把繁琐税目逐步变成单一的农业直接税，在一定程度上促进了地租的货币化和农产品的商业化，自然经济进一步瓦解，为工商业发展创造条件，这在中国财税史上意义重大。

（四）清代财税体制改革——“摊丁入亩”

公元1712年，清政府规定以公元1711年的人丁数作为征收丁税的固定数，以后“滋生人丁，永不加赋”，废除了新生人口的人头税。公元1723年开始普遍推行“摊丁入亩”，把固定下来的丁税平均摊入田赋中，征收统一的地丁银，不再以人为对象征收丁税。

“摊丁入亩”通过合并课税依据，地丁赋税均出自于田亩，消除丁银编征环节，进而也免除了丁银编征可能滋生的弊端，便利了税款稽征程序。地丁合一实际上使清代赋税总额长期处于稳定水平，呈现出鲜明的定额化特征，原则上以土地的多寡为标准缴纳税款，促进了税收公平。同时，解放了部分农村劳动力，促进了城市雇佣关系的进步，刺激了商品经济的发展。

“摊丁入亩”政策有利于贫民而不利于地主，是我国赋税史上的一项重大改革。“摊丁入亩”在一定程度上调动了农民和手工业者的积极性，缓和了社会矛盾，有利于工商业的起步。但是，“摊丁入亩”没有处理好均匀分摊赋税的问题，加之清政府把许多本来与田地无关的课税也并入田赋，从而影响了上自豪强富户，下至黎民百姓各阶层的利益，造成了更深的阶级矛盾。

二、我国当前的财税体制改革

中共中央于2014年6月30日审议通过了《深化财税体制改革总体方案》，为财税体制改革制定了规划蓝图。该方案主要聚焦三方面改革：一是改進预算管理制度，2014年9月26日，国务院印发《关于深化预算管理制度改革的决定》，完善政府预算，推进预算公开，加强预算监督，建立现代预算制度。二是税收制度改革，主要是推行营改增、加征环保税和国地税机构合并等，税制更加合理，税务机关只能更加全面。三是调整中央和地方政府间财政关系，2016年8月24日，国务院印发《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》，并于2018年对基本公共服务领域和医疗卫生领域的事权与支出责任进行细化，事权与支出责任正逐步厘清。但我国正步入财税体制改革的深水区，企业的税负仍比较高，省及省以下政府的事权和支出责任仍不清晰，地方财政困难且地方债务风险高，我国财税体制改革任重而道远。因此，我们可以通过吸收借鉴古代财税体制改革的经验做法来完善现行的财税体制。

三、古代重大财税体制的启示

（一）完善和改进财税立法，制定税收、财政基本法

古代的税法较为繁杂，没有一部专门规定财税的法律，散见于各种形式的“令”、“法”中，均为单行税法，缺乏统领的“总纲”。我国目前税收法律也同样存在这个问题，现行的个人所得税法、企业所得税法等都是以单行法的形式施行，缺乏母法的统领，显得十分驳杂。我国应尽快制定《税收基本法》，对税收法律关系进行规制，确立税法基本原则和基本制度，明确中央与地方的税收立法权限，完善税收征管体制，有利于提高税收征管效率，防止税收流失。而制定《财政基本法》也是十分必要的，主要对政府间财政关系进行规制，同时还必须将公告资产、公共债务纳入规范，对财政收支进行科学分类，明确各类财政收支的法律边界，保证财政收支平衡。

（二）建立健全长效监督制约机制，严格规范税收执法行为

中国古代的税收征管主要依靠户籍和土地登记政策，是征收田赋和征发徭役的依据。例如明朝的财政收入以田赋为大宗，配以相应的差役。由于地方吏胥勒索侵吞，州县官员行为不法，他们都希望从征收的税款中獲利。因此，“诡寄”、“飞洒”等逃避赋役手段层出不穷，此外法外的各种摊派大量存在，贫苦农民的税负日益繁重。

要杜绝上述税收征管出现的问题，我们应该强化对税收执法权的监督制约。一是加强对重点岗位及环节的监督。主要加强对执法人员行使执法权过程中权责是否一致进行监督，严禁越权执法，保障税款及时入库。管理环节中，应着重对一般纳税人资格认定、出口退税资格审批等事项进行监督，并对资格条件进行公开，接受群众监督。二是建立完善执法责任制。使每个执法者都能严格约束自己的执法行为，做到有权必有责，用权受监督，侵权须赔偿，违法要追究。要落实严格的绩效考核办法，强化执法过程监督，特别是要强化证据意识、程序意识，确保执法依据、执法程序、执法文书合法规范。三是加大过错追究力度。严格实施过错追究制是规范税收执法行为的有力保障。法制观念淡薄，不依法办事，甚至以权压法，以言代法，应受到行政问责。在执法工作中管理不严，官僚主义、督促不办的还应承担连带责任，对上述行为表现，区分不同情况，加大过错追究力度，构成犯罪的移送司法机关追究刑事责任。

（三）明晰政府间事权与支出责任划分

纵观中国古代的中央与地方财政关系，可以看出中央为了政治稳定统一的需要，将财政经济作为一套行之有效的工具，或集权于中央，或分权于地方。中央的财政压力是调整财政关系的主要动力，例如唐朝安史之乱后，中央财政收入下降，支出大幅增长，遂促使实行以资产为基础的两税法，唐前期的中央集权的财政关系让位于地方拥有一定权限的两税三分法。明朝也是如此，前期中央财政较为充裕，中后期财政困难，中央改变存留起运比例和向地方加派方式增加收入。

随着经济社会形势的不断发展，当前中国面临着中央与地方、省以下事权与支出责任划分不清晰、不明确的问题，政府与市场的边界模糊，支出责任主体难以认定，缺乏相应的法律规范，财权重心上移、事权重心下移的现象突出，普遍存在地方财政困难的情况。2016年，国务院对于中央与地方的事权与支出责任的划分提出了指导意见，并在此基础上描绘出改革路径和时间表。2018年，国务院细化基本公共服务领域、医疗卫生领域中央与地方的事权与支出责任划分，但省以下政府间事权和支出责任划分仍存在空白。因此，在中央确定的基础标准上，省以下政府间在基础标准之内根据区域财力状况差别化负担，做到基本公共服务均等化。同时还要考虑激励相容机制，将一些决策权下放到地方，赋予其一定的自主立法权，提高地方政府的行政效率。

（四）不能赋予某个税种多种政策功能

在我国财税体制改革进程中，要准确定位税种的功能，不能赋予某个税种多种政策功能。“一条鞭法”实施后，虽然合并征收简化了征收程序，但却模糊了征收对象，纳税人只知道缴纳税款，却不知道自己缴纳的是何种税款，胥吏可以随意增派，由此滋生了火耗问题，成为赋税征收者敛财的巧妙手段。由于合并征收兼具多种政策功能，将多种影响因素归于一类，缺少正向激励且过于简化，由此也带来一定的负面影响。现阶段，营改增推行的十分顺利，但我们仍要警醒，不是任何税种都可以简化合并，大部分税种仍有其独特的功能。

财税体制正是在不断适应经济发展的过程中进行适应性改革。而古代历次的重大财税体制改革由于解决问题的独特视角和特殊考量，均对当下深化财税体制改革具有非常重要的借鉴意义，有利于建立起中国特色的财税体制。

参考文献：

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