浅谈党纪与国法的区分和衔接

摘 要 党的纪律和国家法律均是约束性、制度性规范，两者之间既有相同点，也有不同点。本文从探讨党纪与国法的基本概念和特征出发，结合十八大以来全面从严管党治党的整体形势，对纪法分开、纪在法前、纪严于法、纪法衔接等方面的问题进行了初步探讨。

关键词 纪法分开 纪在法前 纪严于法 纪法衔接

作者简介：李一成，中国铁建股份有限公司纪委。

中图分类号：D920.0 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.02.055

一、党纪与国法概述

党纪，即党内纪律，是由我党制定的、用于约束全体党员和党组织的各类行为规范和准则的总称。依据2018年10月1日起正式实施的《中国共产党纪律处分条例》，党的纪律主要划分为政治纪律、组织纪律、廉洁纪律、群众纪律、工作纪律、生活纪律六类，党内各项纪律的主要内容散见于《中国共产党章程》、《中国共产党廉洁自律准则》、《中国共产党党内监督条例》、《中国共产党纪律处分条例》（以下简称《纪律处分条例》）以及中共中央政治局《关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定》等各项党内规章制度当中。而《纪律处分条例》作为维护党内法规、严肃党的纪律、推进全面从严治党的戒尺和抓手，一直发挥着不可替代的重要作用。

国法，即国家法律，是由国家制定并由国家强制力保障实施，对所有公民和法人都具有普遍约束力的行为准则和规范的统称。按照部门来进行分类，国家法律包括民商法、行政法、经济法、刑法等多种类型，《中华人民共和国刑法》（以下简称《刑法》）作为专司犯罪与刑罚的部门法，是维护国家秩序，保证国家、集体和个人合法权益，惩治犯罪行为的有力工具。

二、党纪与国法的异同分析

（一）无论是党的纪律还是国家法律，其本质均是约束性、制度性规范，这就决定了两者之间有诸多共同点

1.基本原则相通。如《纪律处分条例》第四条规定，党的纪律处分工作应当坚持党纪面前一律平等原则；《刑法》第四条规定，法律面前人人平等。由此可见，平等原则是《纪律处分条例》和《刑法》的共有原则；再比如党纪和国法的执行上，对违纪党员执纪过程中，有“事实清楚、证据确凿、定性准确、处理恰当、手續完备、程序合规”的“二十四字方针”要求，而对犯罪嫌疑人进行定罪量刑过程中，也有“事实清楚，证据确凿，定性准确，量刑适当，程序合法”的原则性要求。

2.在有无溯及力上的考量基本一致。《纪律处分条例》第一百三十三条规定“本条例施行前，已结案的案件如需进行复查复议，适用当时的规定或者政策。尚未结案的案件，如果行为发生时的规定或者政策不认为是违纪，而本条例认为是违纪的，依照当时的规定或者政策处理；如果行为发生时的规定或者政策认为是违纪的，依照当时的规定或者政策处理，但是如果本条例不认为是违纪或者处理较轻的，依照本条例规定处理。”而《刑法》第十二条关于溯及力部分规定“中华人民共和国成立以后本法施行以前的行为，如果当时的法律不认为是犯罪的，适用当时的法律；如果当时的法律认为是犯罪的，依照本法总则第四章第八节的规定应当追诉的，按照当时的法律追究刑事责任，但是如果本法不认为是犯罪或者处刑较轻的，适用本法。本法施行以前，依照当时的法律已经作出的生效判决，继续有效。”通过上述对比可以得知，无论是《纪律处分条例》还是《刑法》均无溯及力，都遵循“不溯及既往”和“从旧兼从轻”两大原则。

3.均体现了“坦白从宽、抗拒从严”的价值取向。《纪律处分条例》第十七条规定了从轻或减轻处分的六种情形，如“主动交代本人应当受到党纪处分的问题的”、“ 主动挽回损失、消除不良影响或者有效阻止危害结果发生的”；而《刑法》第六十七条同样规定：犯罪嫌疑人“如实供述自己罪行的，可以从轻处罚；因其如实供述自己罪行，避免特别严重后果发生的，可以减轻处罚。”《纪律处分条例》第二十条规定了从重或加重处分的五种情形，如“违纪受处分后又因故意违纪应当受到党纪处分的”；《刑法》同样有类似的条款设置。例如：《刑法》第六十五条规定，“被判处有期徒刑以上刑罚的犯罪分子，刑罚执行完毕或者赦免以后，在五年以内再犯应当判处有期徒刑以上刑罚之罪的，是累犯”，累犯应当从重处罚。由此可见，《纪律处分条例》和《刑法》在条款设置的价值取向方面，均体现了“坦白从宽、抗拒从严”的思想。

（二）虽然党的纪律和国家法律存在诸多相同之处，但从各自的特征入手分析，两者之间也有很多不同

具体而言：

1.约束的对象不同。党的纪律约束的是中国共产党党员和党组织，对于非党员、民主党派人士、无党派人士或党外组织，《纪律处分条例》等党内条规均无约束力；而国家法律约束的是国家所有的公民和法人，不仅包括中共党员，也包括非党员等其他各类具有中国国籍的自然人和在国内注册的法人单位。从这一点上来看，国家法律比党的纪律约束的主体要更为广泛。

2.维护的客体不同。以《纪律处分条例》为代表的各项党的纪律，维护的是党的权威、党内秩序，确保的是党的先进性、纯洁性、战斗性，其目的是为了保障党、国家和人民的共同利益；以《刑法》为代表的国家法律，维护的是国家和社会秩序，其目的是为了确保国家、公民、法人的合法权益，是统治阶级意志的体现，是管理国家的主要工具。

3.违犯的后果不同。中共党员或党组织违反《纪律处分条例》等党的纪律，党员个人要根据违纪情节的不同由轻到重分别承担警告、严重警告、撤销党内职务、留党察看、开除党籍五种处分，党组织要分别承担责令作出检查、通报批评、改组、解散四种处分，无论是对党员个人还是党组织，其承担的均是纪律责任，不涉及人身、财产等方面的惩戒；而公民和法人违犯《刑法》等国家法律，个人要根据违法或犯罪情节由轻到重分别承担拘留、管制、拘役、有期徒刑、无期徒刑、死刑等涉及人身自由和生命的法律责任，还有可能被处以罚款、罚金或剥夺政治权利；而法人违犯国家法律，也要承担以罚款、罚金为主的法律责任。

4.纪严于法。我们党是国家的执政党，截至2017年底，中共党员总数已达8956.4万名，近9000万名中共党员在国家各个岗位和领域发挥着十分重要的作用。十八大以来，中央提出全面从严管党治党，《纪律处分条例》等党纪条规也几经修改、增删、完善，制度的笼子越扎越密。整体来看，党的纪律对党员和党组织的要求越来越高，对党员和党组织的约束力越来越强，党的纪律底线远远高于国家法律底线，党员没有违法犯罪但可能违反党纪。这充分体现了党纪严于国法，以及我党自身建设的高标准、严要求。

三、纪法分开的沿革和主要表现

（一）纪法不分

党的十八大以前，党的纪律和国家法律的界限并不明显，党纪和国法相互交织，呈现出纪法不分的特征。最典型的例子是2003年版《纪律处分条例》，其分则部分第九章、第十章专门设立了对“贪污贿赂行为”和“破坏社会主义经济秩序行为”的党纪处分，而“贪污贿赂行为”、“破坏社会主义经济秩序行为”明显属于《刑法》第三章、第八章规定的犯罪行为。在执纪实践当中，纪检监察部门也确实有未将犯贪污罪、受贿罪等罪名的党员领导干部移送司法机关处理，而是直接开除党籍的做法，从而导致在一段时期内，产生了所谓“党籍能抵三年刑期”的说法。

（二）纪法分开

党的十八大以来，党中央提出要全面从严管党治党，对党员提出了更高标准和更严要求，其中的一大特色就是纪法分开。为此，党中央了陆续出台和修订多项党内条规，党内制度的笼子越织越密，党纪与国法的界限日益清晰。党中央对2003年《纪律处分条例》进行了修订，先后于2015年、2018年出臺了新的《纪律处分条例》，通过对具体条款的修改、增删，让党纪归党纪、法律归法律，不允许用党纪代替国法，以实际行动践行纪法分开。通过纪法分开，纪委和司法、监察等国家机关的定位更加准确，通过分工协作，提高了工作效率，减少了职能交叉。

（三）主要表现

具体而言，纪法分开主要表现在以下两个方面：

1.新修订的《纪律处分条例》删除了明显触犯法律底线的违纪行为。据统计，2003年《纪律处分条例》一百七十八条内容当中，有七十多条与现行法律是重复的，有不少违纪行为已明显触犯法律底线，2015年和2018年《纪律处分条例》将这些触犯法律底线的行为内容全部进行了剔除。

2.纪委和司法、监察机关泾渭分明、各司其职。纪委作为党内监督专责机关的定位进一步明确，所有党员的违法犯罪行为均由司法机关或监察机关受理，纪委不是“党内的公检法”，只能对其进行党纪处分。

四、纪法衔接的主要内容和注意事项

我们强调纪法分开，并不意味着纪法互不相通，而是要注重党纪和国法之间的相互衔接。具体来讲，纪法衔接主要包含以下几个方面的内容：

（一）纪在法前，先纪律处分再移送

《纪律处分条例》第四章专门规定了对违法犯罪党员的纪律处分问题。其中，如果在纪律审查中发现党员有刑法规定的行为，虽不构成犯罪但须追究党纪责任的，可直接根据违纪情节给予纪律处分；如果严重违纪涉嫌违法犯罪，则一般应先给予党纪处分，然后再移送有关国家机关依法处理。

（二）违法犯罪党员应承担相应的党纪责任

党员因违法受到行政处罚，应追究党纪责任的，党组织可以根据生效的行政处罚决定给予其党纪处分；党员因过失犯罪判刑三年（含）以下或管制拘役的，一般应开除党籍；党员因故意犯罪被判处主刑、单处或并处剥夺政治权利或因过失犯罪判处三年（不含）以上有期徒刑的，均应开除党籍。

（三）行政处罚、刑事判决等作出改变，则党纪处分也要相应调整

如行政处罚、刑事判决被撤销，又无其他违纪行为，则根据行政处罚或刑事判决作出的党纪处分一般也应撤销；因过失犯罪被判处有期徒刑由三年以上（不含）调整为三年（含）以下，则特殊情况下也可恢复党籍。

在纪法衔接过程中，还应注意以下两个方面的问题：（1）把纪律挺在前面。对严重违纪并涉嫌犯罪的党员，需要开除党籍的，应先开除党籍再移送国家有关部门追究刑事责任；已被判刑的党员需要开除党籍的，要尽快开除党籍，避免带着党籍蹲监狱。（2）伴随国家监察体制改革，纪委、监委、司法机关要做好相互之间的协调与配合工作。