区域生态文明建设总体规划研究(Ⅱ)——以甘肃省会宁县为例

李宗礼，张宜清，沈福新，罗 鹏，陈媛媛

(1.水利部水利水电规划设计总院，北京 100120;2.中水北方勘测设计研究有限责任公司，天津 300222)

规划目标的确定是总体规划的核心内容之一，对专业、专项规划具有重要的引领作用。同时，规划目标的确定又是一个非常复杂且又难以实施量化决策的问题。特别是区域生态文明建设规划，是涵盖面广、系统性强、协调度高、专业领域多的综合规划[1]，科学合理地确定规划目标，既要考虑部分目标难以量化对系统分析方法的制约，又要考虑决策者决策偏好在决策分析中的合理体现，既要考虑不同的上位规划、上级战略的兼容性，又要考虑不同的资源开发之间的协调性，既要考虑不同目标之间的矛盾性与难以公度性，还要考虑合理运用专家知识进行综合集成，具有很大的挑战性。

1 规划目标确定的基本程序

规划目标的确定，至少包括三部分、三层次。

三部分：评估分析、平衡分析、综合确定。

三层次：对接上级战略—对接上位规划——协调同级定位与规划；总体目标—阶段目标—控制指标(约束性指标与预期性指标)；专业领域目标—专项规划目标—分区规划目标。

其间包括评估与平衡的制约与支撑、由上而下与由下而上的交互，以及系统分析、专家知识、决策判断的一体化交互。其逻辑关系与主要思路如图1所示。

图1 规划目标确定思路图

2 会宁县生态文明建设规划目标

2.1 总体目标

优化水资源配置，提高资源环境承载力，实现资源集约高效利用；严守生态红线，构建生态安全屏障，保障县域生态安全；依托靖会和引洮调水工程，建成现代化高标准灌区，形成特色产业发展体系，支撑社会经济健康发展，提高居民生活质量；开展生态补偿工作，建立绿色法规保障机制和决策考评机制，建成系统完整的生态文明制度体系。将祖厉河建成生态长廊、产业长廊、文化长廊，将县域建成国土空间布局合理、资源利用集约高效、特色产业健康发展、生态环境良好、家园美丽宜居、制度与能力健全的西北生态修复与保护示范区，将会宁建成天蓝地绿水净的美丽家园。具体控制指标见表1。

2.2 阶段目标

(1)到2020年，生态文明建设能力与水平全面提升。生态安全格局初步形成，生态管控红线基本得到落实，防洪减灾能力逐步提升，灌区现代化格局基本形成，农业现代化格局初步形成，人居环境条件得到有效改善，祖厉河生态长廊、文化长廊和产业长廊初步建成，经济发展质量和效益明显提高，生态文明主流价值观在全县域弘扬。

——生态空间。生态保护红线全面划定，农业、生态、城镇三类空间功能定位明确，管控责任与奖惩机制基本建立，南部华家岭水源涵养区功能得到较大提升，北部自然保护与生态恢复区生态系统得到显著修复，新增自然修复治理面积250km2，新增水土流失治理面积400km2，森林覆盖率达到20.5%。

表1 生态文明建设控制指标体系

注：[]内的值为规划期内的累计值，其余为规划期末达到数。

——生态经济。人均地区生产总值达到18026元，沿祖厉河干流区域经济发展取得明显成效，水资源承载力得到有效提高，用水总量控制在10712万m3以内，万元工业增加值用水量为15m3，万元GDP用水量降低25%，非常规水利用率达到20%，用水安全问题得到全面解决，城乡供水量质兼备，单位GDP能耗及单位GDP二氧化碳排放量达到基本要求。

——生态环境。重要河段生态需水得到基本满足，水污染得到有效控制，县城及主要建制镇污水收集处理率达到100%，城镇集中式饮用水水源地水质全面达标，重要水功能区全面达标，空气质量达到二级标准天数和主要污染物排放满足省市下达任务要求，耕地土壤环境质量保持稳定，主要污染物排放得到初步控制。

——制度与能力。智慧会宁应用投资占比达到50%，生态文明建设占政府绩效考核比例达到10%。

(2)到2035年，生态文明制度体系全面建成。生态空间管控红线得到全面落实，防灾减灾能力显著提高，生态产业体系全面建立，人居环境得到显著改善，生态文明建设制度体系全面建成，祖厉河生态、文化和产业长廊建设与管理达到国内先进水平，经济发展质量和效益显著提高，生态文明主流价值观在全社会普及。

——生态空间。生态空间精细化管控全面实施，管控责任与奖惩机制全面建立，生态系统得到全面保护与修复，新增自然修复治理面积500km2，新增水土流失治理面积800km2，森林覆盖率达到25%。

——生态经济。人均地区生产总值达到64706元,沿祖厉河干流区域经济规模进一步扩大，县域经济发展取得显著成效，水资源承载力进一步提升，用水总量控制在22000万m3以内，万元工业增加值用水量为10m3，万元GDP用水量降低40%，非常规水利用率达到40%，城乡供水安全保障全面达标，单位GDP能耗及单位GDP二氧化碳排放量显著降低。

——生态环境。县城及主要建制镇全面实现污水全收集全处理，城镇饮用水水源地水质在全面达标的基础上得到进一步稳定和改善，水功能区水质全面达标，空气质量达到二级标准天数进一步提升，耕地土壤环境质量得到明显改善，主要污染物排放得到有效控制。

——制度与能力。智慧会宁应用投资占比达到100%，生态文明建设占政府绩效考核比例达到15%。

(3)再经过15年左右的努力，使会宁生态文明建设进入全国先进行列，实现水利现代化，成为西部地区和甘肃省水利现代化建设的典范，水功能区水质全面达标，生态系统持续健康稳定，符合国家功能区要求的生态屏障全面形成，适应居民亲水需求的亲水平台基本建成，全社会生态文明意识与氛围全面形成，资源环境承载力与经济社会发展相互适应，以生态文明建设促进区域现代化建设和可持续发展。

3 会宁县生态文明建设控制指标

3.1 指标体系

为保障规划目标的顺利实现，从生态空间、生态经济、生态环境、制度能力4个方面构建生态文明建设规划控制指标体系[2]，以方便管控、考核与调整，详见表1。

3.2 指标测算及确定说明

(1)生态红线

生态保护红线指在自然生态服务功能、环境质量安全、自然资源利用等方面，需要实行严格保护的空间边界与管理限值，以维护国家和区域生态安全及经济社会可持续发展，保障人民群众健康。根据《生态保护红线划定技术指南》和《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》，2020年前将全面划定生态保护红线，2035年前全面落实。

(2)耕地保有量

耕地保有量指在一定区域内的耕地总数量。

根据会宁县“十三五”规划纲要，2015年会宁耕地保有量为357.84万亩。2016年，根据甘肃省、白银市分解下达任务，初步确定全县耕地保有量为366.45万亩，基本农田红线保护面积为295.443万亩。到2020、2035年完成省市下达的保护数。

(3)新增自然修复面积

自然修复治理面积主要指生态环境在人工不加以干预情况下自然恢复生态功能的面积。

2015年自然修复面积为65.49km2，会宁北部土高山-铁木山一带高海拔区域已经开始实施以自然修复为主的生态移民，结合黄土高原退耕还林还草政策，预计到2020年全域累计新增自然修复面积达到250km2，2035年达到500km2。

(4)新增水土流失治理面积

水土流失治理面积主要指规划期内采用工程措施及非工程措施累计治理水土流失的面积，表征水土流失治理及水源涵养保护水平。

2015年新增水土流失治理面积为85.6km2，未来将继续开展梯田化建设和水土保持综合治理工作，加大水土流失治理力度，预计到2020年累计治理面积达到400km2，之后随着治理难度增大，适度调低年度治理指标，2035年累计治理面积达到800km2。

(5)植被覆盖率

即指地区森林面积占土地面积的百分比，是反映一地区森林面积占有情况或植被覆盖程度及实现绿化程度的指标。

现状全县森林覆盖率为12.5%，森林主要分布在华家岭水源涵养林区及铁木山自然保护区。会宁目前构建生态安全屏障，继续加强华家岭水源涵养林区建设、北部土高山-铁木山沿线高海拔区域生态保护与修复及城镇、乡村绿化，到2020年、2035年会宁植被覆盖率将分别达到20.5%、25%。

(6)人均地区生产总值

即指一定时期内按平均常住人口计算的地区生产总值。人均地区生产总值=地区生产总值/年平均常住人口。

根据《2015年会宁县国民经济和社会发展统计公报》，2015年人均生产总值10626元，城镇居民人均可支配收入14323元，农民人均纯收入5834元。结合会宁产业发展方向，对经济社会发展趋势进行预估，到2020年、2035年会宁人均地区生产总值将分别达到18026元、64706元。

(7)用水总量

即指各类用水户取用的包括输水损失在内的毛水量之和，包括农业用水、工业用水、生活用水和河道外生态环境补水。用水总量控制是落实最严格水资源管理制度确定的水资源开发利用控制红线的重要指标。

2015年会宁用水总量为7738.6万m3。根据《白银市实行最严格水资源管理制度考核办法》，到2020年会宁用水总量将控制在10712万m3以内，到2035年控制在15742万m3以内。由于引洮供水二期工程的实施，加之对水资源的合理配置、集约高效利用，到2035年预计控制在22000万m3以内。

(8)万元工业增加值用水量

即指规划期末工业用水量与工业增加值的比值，是反映工业用水效率的重要指标，也是最严格水资源管理制度中用水效率控制红线的重要指标。

2015年万元工业增加值用水量为44m3，根据国家及甘肃省、白银市目标控制要求，结合会宁主要工业发展规模，预计2020、2035年万元工业增加值用水量分别为15、10m3。

(9)万元GDP用水量

即指地区每年每产生万元地区生产总值时的用水量，主要用于评价地区经济社会生产的用水效率。

计算公式：万元GDP用水量=地区年总用水量(m3)/地区年生产总值(万元)

根据《2016年度会宁实行最严格水资源管理制度考核工作自查报告复核技术资料》，2015年万元GDP用水量为135.6m3，根据国家及甘肃省、白银市万元GDP用水量控制要求，结合会宁未来产业发展状况，预计2020、2035年万元GDP用水量将分别降低25%、40%。

(10)非常规水利用率

即指规划水平年雨水资源、再生水利用量比例，其中再生水利用量指废污水经过适当的处理，达到要求(规定)的水质标准，在一定范围内能够再次被有益利用的水量；雨水资源利用量指规划水平年通过包括屋面雨水集蓄系统、雨水截污与渗透系统、生态小区雨水利用系统等，将雨水收集并作相应处理后用作喷洒路面、灌溉绿地、蓄水冲厕等城镇杂用水的量。

根据会宁《水利发展主要指标快报表》，2015年会宁非常规水利用量达到523万m3。按照节水型社会建设的要求，根据水资源配置的结果，经综合分析，2020、2035年非常规水利用率可分别达到20%、40%。

(11)单位GDP能耗

即指一次能源供应总量与国内生产总值的比率，主要反映能源消费水平和节能降耗状况。

单位GDP能耗(吨标准煤/万元)=能源消费总量(吨标准煤)/国内(地区)生产总值(万元)。

根据会宁县“十三五”规划纲要，会宁单位GDP能耗为1.4161吨标准煤/万元，到2020、2035年控制在省市下达数值以内。

(12)单位GDP二氧化碳排放量降低

即指每生产单位GDP所排放二氧化碳量与基期相比的降低比例。

根据会宁县“十三五规划”纲要，会宁单位GDP二氧化碳排放量降低15%，到2020、2035年控制在省市下达数值以内。

(13)重要河段生态需水满足程度

即指祖厉河干流典型断面生态需水满足程度。生态需水满足程度可用年内河道实测月均流量和生态基流目标流量的比例来表征。敏感生态需水满足程度可用敏感期内实测日均流量或月径流量与生态需水量的比值表征。枯水期，生态基流取90%保证率最枯月平均流量和多年平均天然径流量的10%两者中的大值；汛期，取多年平均天然径流量的30%。对应评价标准见表2。

祖厉河为季节性河流，通过实施祖厉河河道综合整治和水环境综合整治，预计2020年生态需水达到中等水平，2035年达到良好水平。

表2 生态需水满足程度指标评价标准

(14)城镇污水处理率

即指城镇居民生活和工业废污水集中处理且达标排放量与废污水排放总量的比率。达标排放标准参照GB 8978—2002《污水综合排放标准》、GB 18918—2002《城镇污水处理厂污染物排放标准》。

城镇污水处理率(%)=[城区废污水收集处理量(m3)/废污水排放总量(m3)]×100%。

2015年会宁县废污水排放量较少，仅为265万t，且城区污水经过鸡儿嘴村河西社污水处理厂处理。会宁将在重要城镇建设污水处理厂，加强排污口监测，预计到2020、2035年城镇污水处理率皆达到100%。

(15)重要水功能区水质达标率

重要河库泊水功能区水质达标率指主要水质年度达标水功能区个数占评价水功能区个数的百分比，是落实最严格的水资源管理制度中水功能区限制纳污控制红线的重要指标。重要水功能区指国务院、甘肃省以及白银市批复的水功能区，主要水质指标选取化学需氧量、氨氮2项。

会宁辖区内有祖厉河通渭、会宁开发利用区、祖厉河会宁、靖远保留区和关川河安定、会宁保留区等3个黄河流域水功能一级区，因天然禀赋，其水质为Ⅳ或劣V类。到2020、2035年重要水功能区水质全部达标。

(16)集中式饮用水水源地水质达标率

即指集中式饮用水水源地水质达标个数占总个数比例。集中式饮用水水源地指供水人口万人以上的集中供水的水源地，评价方法参照《全国重要饮用水水源地水质安全保障达标建设目标要求(试行)》。

会宁饮用水源主要有会师平原型饮用水水库(30万m3，平原型饮用水水库)一座、鸡儿嘴集中式饮用水水库和靖会电灌工程黄灌渠地表水。根据白银市环境监测站监测，2015年会宁饮用水源地各项监测指标均达到国家地表水环境质量标准Ⅲ类水质标准。到2020、2035年会宁集中式饮用水水源地水质全部达标。

(17)空气质量达到二级标准天数占比

即指环境空气污染指数达到或优于国家质量二级标准的天数占总天数的比例。

根据国务院《大气污染防治行动计划》、《白银市2015年度大气污染防治实施方案》要求，2015年会宁空气质量达到二级标准限值以上，到2020、2035年达到在省市下达数值以上。

(18)耕地土壤环境质量达标率

即是指耕地土壤环境质量监测点位中达到土壤环境质量基本要求的比例。

根据《白银市会宁县土壤环境保护与综合治理方案》，目前会宁土壤环境质量总体优良，部分地区土壤环境受到污染，全县耕地污染点位超标率为2.38%。通过生态文明建设，加强耕地土壤环境监测与改善，到2020、2035年控制在省市下达数值以内。

(19)化学需氧量

化学需氧量指在一定条件下，用一定的强氧化剂处理水样时所消耗的氧化剂的量。

根据《会宁县2015年及“十二五”主要污染物排放总量减排工作完成情况》，年度化学需氧量排放量为5687t，到2020、2035年控制在省市下达数值以内。

(20)二氧化硫排放量

二氧化硫(化学式SO2)是大气主要污染物之一。根据《会宁县2015年及“十二五”主要污染物排放总量减排工作完成情况》，年度二氧化硫排放量为337t，到2020年、2035年控制在省市下达数值以内。

(21)氨氮排放量

氨氮指水中以游离氨(NH3)和铵离子(NH4+)形式存在的氮。根据《会宁县2015年及“十二五”主要污染物排放总量减排工作完成情况》，年度氨氮排放量为233t，到2020、2035年控制在省市下达数值以内。

(22)氮氧化物排放量

即指由氮、氧两种元素组成的化合物。常见的氮氧化物有一氧化氮(NO)、二氧化氮(NO2)、一氧化二氮(N2O)、五氧化二氮(N2O5)等。根据《会宁县2015年及“十二五”主要污染物排放总量减排工作完成情况》，年度氮氧化物排放量为1508t，到2020、2035年控制在省市下达数值以内。

(23)智慧会宁应用占比

即指规划期内服务于水务、农业、交通、电网等“智慧”领域累计投入的包括中央投资、地方投资、社会融资等渠道在内的建设费用占信息化建设总投资的比例。

结合国家信息化发展战略的要求，考虑到“智慧会宁”对会宁县生态文明建设的重要性，应持续加大投资力度，到2020年拟定智慧会宁应用占比达到总投资的50%，到2035年达到100%。

(24)生态文明建设占政府绩效考核比例

即指生态文明建设考核指标在政府绩效考核各项指标中的权重。

近年来，县委县政府高度重视生态文明建设工作，全面推进生态文明建设，将生态文明建设工作纳入政府绩效考核，已初步形成共识。2015年8月17日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》对生态文明建设提出了更加严厉的要求，本规划拟定到2020年，生态文明建设占政府绩效考核比例达到10%，到2035年比例达到15%。

4 结语

生态文明建设规划目标的确定，对于推进区域生态文明建设意义重大。同时，规划目标的确定又是一个非常复杂且又难以实施量化决策的问题。探索系统分析、专家知识、决策判断一体化交互技术的开发与应用，应是今后区域生态文明建设规划目标确定的一个重要方向。