大都市地区乡村振兴的规划和实施探索——以上海市松江区为例

薛文飞 XUE Wenfei

0 引言：大都市地区城镇化背景下的乡 村振兴

从全国范围看，我国当前常住人口城镇化率约为59.6%（2018年统计数据），参照发达国家的城镇化水平，乐观估计全国城镇化率将达到约70%，乡村人口的比重将下降到30%以下，但总量也仍将达到几亿人。因此，在当前形势下国家提出的振兴乡村战略绝不是把城乡发展对立起来，而是从我国的实际出发，科学判断我国现代化进程中城乡格局变化的重大战略部署。纵观亚洲地区其他国家，如韩国和日本均在城镇化率60%左右时，通过国家政策自上而下地推进乡村发展，并取得了一定的成绩，形成了诸多经典案例。因此，实施乡村振兴战略对于改变我国在快速工业化和城市化进程中长期“重城轻乡”的发展模式，以及消除城乡二元结构，具有十分重要的意义。

从大都市地区的乡村发展现状看，乡村振兴战略的实施面临更加复杂多元的挑战。首先，大都市地区的城镇化水平较高，如以京沪为代表的超大城市当前城镇化率均已经超过85%，以成都和杭州为代表的新一线城市地区城镇化率也已经达到70%和76%的水平（2016年统计数据），达到或接近部分发达国家的城镇化水平，但乡村地区的发展水平却与发达国家差距较大。当前国家对大都市地区发展的政策导向出于均衡发展的考虑，实施更为严格的土地和人口管控制度，城镇化速率将进一步放缓，并随之出现一定程度的逆城市化倾向，人口、土地和资本从单向配置到城市，转为城乡间的相互流动。因此，面对大都市地区逐步进入城乡互动阶段，乡村振兴既具备现实必要性，又存在发展的巨大潜力。本文以上海松江区为例，就大都市地区乡村振兴的规划和实施探索进行阐述和总结，以期为其他地区提供经验和借鉴。

1 上海大都市地区乡村振兴的现实基础

1.1 农村地区人口及人居环境现状

都市核心区基础设施、公共配套资源丰富，就业机会充足，资产价值投资潜力巨大。这对本地乡村人口具有天然的巨大吸引力，农民进镇居住的比例较高，乡村地区大部分村民或其子女已经进城购房，农村地区人口普遍呈现非农化、外来化、空心化和老龄化。

以上海市松江区为例，松江区大力推进农村家庭农场制度，农村地区的农业人口已经大规模下降。2018年全区共有耕地139.2 km²，已实现99%的流转率（138.1 km²）。农地流转后由全区约966户家庭农场主规模化经营，农村地区从事农业生产的仅6 659人，农民的职业化、农业的机械化和现代化程度也不断提高，加之上海地区农村比较完善的道路交通，农业生产已经实现与农村生活的脱离。

在农业生产与农村生活脱离的背景下，上海地区靠近经济发达区域的农村，尤其是邻近各镇产业园区的农村宅基地，由于其租金低廉，吸引了大量外来务工人员在此集聚。根据松江区2016年调研数据，农村地区从业人员合计23.3万人，二产从业人员已经达到19.0万人，其中外来人口高达15.8万人（见图1）。近郊农村由于本地人口的搬离和外来务工人口的大量聚集，客观上导致近郊地区农村整体居住环境加速恶化，人居环境品质降低。在远离工业园区的远郊乡村，则体现出农村人口老龄比例和农房空置化比例高的情况。根据2018年松江区农委的调研资料显示，浦南纯农四镇经常“空置”的宅基地达到16%，全家常住农村地区的农户仅占31%，常住本村农宅农户中只有60岁以上的老人占比高达43%。

伴随着农村地区居住人口的结构性变化，自发性居住环境改善的需求不断减弱。同时由于近年来上海各区为推进“三个集中”政策，对宅基地的翻建新建进行严格控制；且因农民向城镇集中居住的安置政策使农民获益较大，大部分农民考虑依托安置政策进城镇居住以实现较大的资产增值。因此，大多对原有宅基地采取放任态度，从而导致乡村地区农房闲置、老旧、破败（见图2），人居环境建设水平滞后，呈现与大都市地区经济发展水平难以匹配的巨大城乡差异。2018年统计数据显示，松江浦南地区农村宅基地上的现状存量农房有73%建于1988年前，平庸的建筑风貌和不断老化的建筑质量也使上海的乡村没有条件承接近年来不断涌现的乡村旅游热潮。因此，如何快速提升乡村人居环境品质，提高乡村对市民的吸引力已成为上海乡村振兴工作中非常重要和迫切的内容。

图1 松江区各村本地居住人口与外来人口比例

图2 松江区典型农宅现状照片

1.2 农村地区土地利用和产业发展现状

在土地资源利用和产业发展方面，上海的乡村也面临着较大的困难。2015年上海地区存量建设用地3 071 km²，根据“上海2035”，全市至2035年新增建设用地空间仅为129 km²，部分郊区的现状建设用地规模已突破规划“天花板”，必须通过减量才能利用规划的增量空间。因此，近些年上海郊区均大力推进存量建设用地减量与新增建设用地相挂钩的土地利用模式，通过腾退乡村地区规划建设区外的低效工业用地和零星宅基地来促进土地进一步集约节约高质量利用。在相关政策的大力推动下，截至2017年底，全市已完成低效建设用地减量化28.0 km²（其中工业用地22.7 km²）。随着减量化工作的不断深化，当前乡村发展也出现了一定的瓶颈和困难。

一是农村宅基地的减量推进成本太高。上海存量建设用地中农村居民点共计514 km²，占比高达16.7%。由于历史原因，现状农村居民点的分布相对零散（见图3-图4），资源利用的效益低下，存在巨大的减量撤并潜力。但在实际工作推进过程中，由于上海各区大多通过镇区安置房来实现农村宅基地的退出及减量复垦，安置资金需求巨大，且实施周期较为漫长（一般为3年），工作推进难度非常大。二是农村产业用地持续供给不足，乡村振兴缺乏产业兴旺的空间支持。上海大力推行的建设区外存量低效工业用地减量确实有助于推进土地资源的高效利用，但同时也使乡村振兴发展缺少土地空间，导致产业项目的发展受到制约。很多乡村在减量化过程中已经将绝大部分的乡镇企业和公共服务设施用地减量复垦，无法效仿其他地区实施存量改造模式。由于上海城乡发展的不平衡，各区从资金效率角度考虑，一般每年会将减量复垦后形成的有限土地指标用于经济发达地区的新增经营性用地出让或公共设施建设。因此，乡村地区难以获得新增建设用地空间，存量和增量不足导致优质的产业项目难以引入乡村地区，部分乡村地区只能依赖财政转移支付及乡村地区减量化工作来获得财政来源，难以形成长期稳定的产业造血机制。随着乡村振兴战略的提出，原有单一减量模式却难以满足当前乡村地区的经济发展需求，也不利于满足部分村民对乡土文化和乡愁文脉的依赖，亟需创新大都市地区乡村振兴的土地利用实施路径。

图3 松江区宅基地零散度分析图

2 松江区乡村振兴的规划和实施探索

图4 松江区2010年—2016年宅基地减量图斑分布图

根据现状和发展的实际情况及存在问题，按照党的十九大对乡村振兴提出“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求，结合上海地区特有的人口、产业发展趋势，松江区以产权制度改革为基础，以国土空间规划为统筹，以农村土地制度改革为契机，围绕农民相对集中居住、乡村产业发展、乡村社区治理3大方面积极探索大都市郊区的乡村振兴规划和实施路径，并取得初步成效。

2.1 以土地集约、生态宜居为导向, 因地制 宜开展农民相对集中居住, 推动乡村地 区规划的编制和实施

结合上海城市化发展大背景，农村地区的发展必须坚持以减量撤并为主导。因此，松江区以土地利用总体规划为依据，推进乡村地区的规划编制，并通过大力开展土地增减挂钩和农民相对集中居住项目推动乡村规划实施。

在松江黄浦江以北城镇化水平较高，经济实力较为雄厚的地区，各镇编制新市镇总体规划和郊野单元村庄规划，并以项目为单位编制土地增减挂钩规划、土地整治规划，推进建设区外宅基地撤并，引导农村村民进城进镇居住，推动规划实施。2010年至2017年间，全区共计复垦验收宅基地约3.7 km²，进镇农户达到1万余户。以东北部小昆山镇为例，将整镇域推进土地增减挂钩和农民进镇集中居住，作为新型城镇化试点的主要实现方式，经过7年的努力，基本实现新市镇总体规划确定的发展目标和任务。至2018年全镇已有3 383户农民搬进安置小区集中居住，1 373户已签订安置协议，实现了全域农户进镇集中居住。农民进镇后，乡村地区实施大规模的土地减量复垦和土地整治，建设成片成规模的基本农田和乡村生态空间，农田的规模化经营与松江特有的家庭农场制度相衔接，农民实现了产业化和职业化。结余的土地指标则用来发展镇区公共配套设施，以及实施安置用地和经营性用地出让。在上海地区土地资源紧约束的情况下，大力推进了镇区的发展和建设，用较短的时间实现了镇区人口和建设区规模的集聚，实现了城镇空间品质的提升，大幅带动了镇区土地的升值。土地价值提升后又通过经营性用地的出让保障前期土地整治和农民进镇项目资金的平衡（见图5），实现了农民和政府、生态和发展、乡村和城市的多赢。

在松江黄浦江以南经济较为薄弱、农民进镇集中居住资金难以筹措的农业地区，松江区以2018年初开展农村宅基地制度改革为契机，以乡村振兴为目标，进一步积极创新思路，针对规划保留的村庄探索精明收缩型的农村平移集中归并模式。经过村民共同决策，编制实用型村庄规划，在规划的保留村统一实施节地型的宅基地建房，并在泖港镇黄桥村开展试点建设。黄桥村区位紧邻镇区和高速出口，交通便捷、生态宜居，农民留村居住意愿强烈，同时该村历史形成的宅基地相对零散，现状房屋陈旧，村民翻建意愿集中，具备实施的条件。为此，黄桥村同步开展村庄规划编制和农房设计工作的统筹，编制了面向实施的村庄规划，全村505户农户将逐步在新规划区平移建房，新规划区选址紧邻城市主要道路并邻水而聚，充分利用了当地的自然景观和生态环境特色。规划实施后不但可以实现宅基地的总规模减量，同时通过高水平的新农房设计，能打造上海新江南田园风格的乡村建筑风貌，形成乡村人居环境的示范效应（见图6-图7）。

规划实施后全村宅基地规模将由现状的16.5 hm²下降到11.3 hm²，总体节地率达到30%，实现了土地的集约节约利用。结余的建设用地指标由区政府以每亩160万元的标准回购，形成的资金由镇统筹，用于项目区的乡村农房和基础设施建设。村民按照政府统一设计的房型和风貌实施建设，每户可以获得15—20万元的节地和风貌奖励，极大地减轻了建房的资金负担，让村民得到最大的实惠。镇政府进一步聚焦村庄基础设施和公共配套设施的提升完善，从而多方位地确保村民的居住品质提升，切实提高村民的获得感和幸福感。目前，黄桥村一期约64户试点已经基本建成，二期434户全面启动，形成了制度和模式的探索。在黄桥村的示范带动下，松江区2019年将试点扩大至4个村，总计将实现约800户平移集中居住。同时，各镇以试点项目推进为契机，全面开展村庄规划全覆盖工作，并结合规划积极研究制定2020—2022年的3年集中居住实施计划。通过实用型村庄规划编制和与之匹配的政策体系和实施计划确保规划的落地实施，解决长期困扰乡村的规划编制难、实施难的困境，为乡村振兴中人居环境提升奠定了坚实的基础。

图5 松江区近郊小昆山镇农民进镇集中居住安置小区及其配套设施

图6 黄桥村农村集中归并安置点设计方案

图7 黄桥村农村集中归并安置点风貌示意图

2.2 以产业兴旺、生活富裕为导向, 探索农 村产权制度改革和土地制度改革的政 策红利, 促进乡村产业绿色高效发展

产业兴旺和生活富裕是乡村振兴的重要内容，也是关键难题。在“上海2035”提出的增减挂钩、减量发展的背景下，松江区以农村产权制度改革和农村土地制度改革为契机，实现用地紧约束背景下创新发展道路，探索适合大都市乡村产业振兴和农村生活富裕的实施路径。

2013年，松江区便率先完成农村产权制度改革，厘清了集体经济组织的“家产”，同时完成了集体经济组织成员的界定，将集体资产量化到人，实现了集体资产的股权化。同时创全国之先大力发展镇级联合社，通过回购或兑现等方式逐步使村、队资产实现镇级统筹管理。目前，镇级资产已经占全区集体资产的83.7%，解决了其他一些地区集体经济组织各自为政、无序竞争的管理难题。做大镇级联合社后，再逐步通过完善的集体资产管理制度，不断增强集体资产的保值增值的管理能力。在建设区外集体房屋土地资产逐年递减的情况下，通过镇级统筹的投资、整合、兼并、置换等手段，将集体资产逐步去弱留强，实现高质量的发展，为村民致富创造了财富的源泉。

2015年至今，松江区集体经济组织累计分红达到13亿元，2019年度分红为3.33亿元，同比增长9.9%。在浦北经济发达地区，镇级资产经营产生的收益部分用于再投资，部分用于全镇社员分红，并依托土地区位优势不断壮大。以靠近中心城的新桥地区为例，镇级联合社下属镇级资产公司，2006年出资4 000万元，以40%的股份入股镇域范围内的漕河泾松江高科技园，共同开发临港松江科技城。通过与专业化产业发展公司的合作，至今资产价值已经实现几何式增长。在浦南纯农地区，通过做大做强镇级平台，集体资产近年来也实现了提质增效。以泖港镇为例，2012年改革之初全镇集体总资产约为13.2亿元，负债高达9.9亿元，至2014年总资产约12.4亿元，总负债下降至6.8亿元。2015年开始为社员分红，惠及全镇5万多社员，实现了集体产业提质增效。2019年浦南4个经济薄弱镇，再次通过区级统筹联合出资打造浦南经济发展有限公司，进一步聚焦优势资源，为纯农地区的招商引资和集体资产壮大提供发展条件。

松江区在产权制度改革的基础上，2015年起又作为全国土地制度改革的试点，开展农村集体经营性用地入市的探索，为乡村产业的创新发展提供了新的模式探索。根据松江区浦南浦北土地区位价值差异较大的实际情况，在浦北地区挖掘存量集体土地资源，以镇集体联合社为主、村级合作社为辅，实施集体经营性用地入市试点。截至2018年改革试点期间共实施8幅地块入市，取得土地出让金合计约9.4亿元，相关土地收益在计提政府调节金和出让成本后，全部用于集体经济组织的发展壮大。其中2幅租赁住房入市地块由于靠近工业区，考虑其具备作为租赁住房用地的发展潜力，由镇级资产公司拿地，为集体的长期经营提供造血机制。在浦南地区，由于当前土地价值相对较低，虽然暂不具备引入高能级的产业项目的条件，但考虑松江乡村地区距离上海都市核心区仅1—1.5 h车程，并且多年来通过农田整治形成了成片、开阔的乡村大地景观。随着乡村振兴战略的深入推进，后续也具备较大发展潜力，因此，结合长远规划将集体土地入市进行规划预留。在新一轮《郊野单元村庄规划》编制中，通过空间和用地统筹，将部分原来计划减量的地块给予保留，与农村平移集中居住相结合，预留一定规模的乡村旅游发展用地，作为未来集体土地入市的储备。以黄桥村为例，村庄规划将村内原计划实施减量约100亩的黄桥工业园存量集体建设用地，部分规划为乡村旅游用地，为黄桥村进一步实施乡村振兴提供产业发展的用地保障。在空间选址上与黄桥村农房集中归并区域联动发展，通过高水平的乡村农房建设和公共设施提升形成的示范效应，逐步吸引优质的乡村产业项目落地（见图8-图9）。

图8 黄桥村村庄规划用地现状图

图9 黄桥村村庄规划土地利用规划图

2.3 以乡风文明、治理有效为导向, 引导政 府、集体和村民共同推进乡村社区治理 , 共创共建乡村发展和建设示范

乡村振兴的实施关键要靠人，因此在推动乡村振兴实施过程中，要把政府主导和农民主体有机地统一起来。

首先，在乡村规划阶段要防止政府缺位。按照2018年中央一号文件的要求，各级党委和政府要加强对乡村振兴工作的领导，建立实施乡村振兴战略领导责任制。上海地区的乡村规划进一步强调了要注重“先谋划再规划”的工作理念，在谋划中层层落实好“五级书记抓乡村振兴，党政一把手是第一责任人”的指导方针，只有将乡村振兴的谋划思考落实到相关的土地利用规划中，才能切实发挥规划对乡村地区发展的引领和统筹作用。在具体规划编制和实施时，政府要制定和规范程序，既要注重对空间规模的刚性控制，又要注重对项目的实施弹性，便于规划动态更新和实施推进。以黄桥村村庄规划实施为例，在规划编制过程中，区规划资源部门及镇人民政府均建立了相应的保障制度，对规划编制和实施起到重要的促进作用。在集中居住项目实施过程中，从一期到二期，规划又因为村民意愿经历了多轮调整和修改，逐步在实践过程中积累了如何在村庄规划和管理中做到刚性和弹性并重的经验和方法。

其次，在农房建设手续办理阶段，为了进一步体现“服务政府”的理念，村委会受村民委托统一帮助村民向区、镇两级政府部门办理相关土地审批和个人建房许可证的事宜，实现了便民为民的改革导向。在乡村规划编制和实施中要防止政府大包大揽的工作越位。要充分发挥和坚持农民群众是乡村振兴主体的原则，农民群众既是乡村振兴的受益主体，也是乡村振兴的建设主体。只有把农民群众的积极性调动起来，才能为乡村振兴提供强大力量、注入强大活力。在松江区黄桥村的乡村规划实施工作前期，村集体的作用未能有效凸显。由于依托大都市地区完善的财政转移支付制度优势，上海村庄社会治理基础良好有序，村级集体经济组织呈现治理结构与城市社区趋同的情况，缺乏对村民的动员和凝聚力，成为当前上海地区在乡村规划实施过程中的短板。为进一步加强村集体在实施乡村规划工作中的作用，松江区以黄桥村村庄规划实施作为契机，建立村土地规划工作小组制度。针对农民最关心的建房和相关补贴政策问题，不断发挥村集体经济组织在农村土地规划事务发展中的主体作用，切实代表村民意愿和集体利益。在规划编制和农房设计过程中，工作小组多次召开村民代表大会，对专业技术团队和上级主管部门提出的规划意向进行研究和讨论，并提出实质性意见；使得规划一定程度上体现农民意愿，实现政府、集体和村民利益的统一。在农户动员和签约阶段，为进一步调动黄桥村村民参与规划实施的积极性，泖港镇依托区级土地双指标收储平台形成的约8 000万元的收益，围绕农户补贴问题多次开展研究，广泛征求农户意愿，最终确定每户15—20元的补贴标准，基本实现了黄桥村集体土地减量瘦身“取之于民用之于民”的发展理念，坚持了农村土地农民集体所有的“魂”。在项目建设实施过程中，村民也通过村委会的组织，推选村民、党员、村干部代表与专业监理机构一起，对农房建设的招投标和施工过程实施全过程监督。通过以上各个阶段工作的组织实施，项目的推进得到村民的支持和拥护，二期项目全村已经有约90%的村民签约报名。通过黄桥村村庄规划的编制和实施，极大地加强了村集体凝聚力和向心力，实现了村民与村民之间、村民和集体之间的利益纽带、情感纽带、互助纽带，农民幸福感获得极大提升，为大都市地区乡村治理水平和乡风文明的提升奠定了坚实的基础。

3 结语

松江区作为上海典型的都市郊区，通过规划统筹实施农民相对集中居住、乡村产业发展和乡村社区治理，具有大都市地区乡村振兴的普遍意义。尤其是将乡村振兴规划编制和实施工作纳入城乡融合发展的大战略中开展，结合大都市地区城镇化的客观规律和农民的实际需求，形成从城乡总体规划到新市镇总体规划再到郊野单元村庄规划层层落实的空间规划体系，并通过土地增减挂钩、区级指标收购平台和农民集中居住项目实施计划等方式确保相关的规划能有效实施。在规划实施过程中，积极主动运用大都市地区农村产权制度改革和农村土地制度改革的政策红利，创新实施模式和政策路径，做好产业发展和生态发展的统筹，做好发展建设和社区治理的统筹。通过一系列符合大都市地区乡村发展规律的具体做法，将改革成果与乡村振兴充分融合，推进乡村振兴的各项工作，探索一系列以人为本、规划引领和城乡一体化发展的大都市乡村振兴的实践模式。