财政分权加剧了我国环境污染吗？

2019-03-06肖挺肖超

财经理论与实践 2019年1期

肖挺肖超

摘要：现有文献探讨财政分权对环境污染的影響时通常都忽略了财政分权与经济发展水平和产业结构之间的关联性。以二氧化硫排放量测度环境污染水平，在估算财政分权对污染排放的影响时加入经济发展水平和产业结构作为门限变量。结果表明，尽管总体而言，财政分权加剧了污染，但是随着经济发展水平的提高，这种作用会减弱。此外，当服务业比重提高时，财政分权对于环境污染的不利影响也会减弱。这意味着，从环境保护的角度看，中央政府给予各省的财政自主权应有所差异。特别是对于经济发展相对落后且第三产业比重较低的省份，中央政府应对其财政自主权有更严格的约束。

关键词：污染排放;财权分配;产业结构;门限回归

中图分类号：文献标识码：A文章编号：1003-7217（2019）01-0000-00

一、引言与文献回顾

经济与环境本应做到协调发展，两者却似乎在当下的中国成为了一对看似难以权衡的矛盾。在享受了近20年高速经济增长成果的同时，中国不可避免的正经历着“先发国家”在工业化进程中所经历过的种种灰色轨迹。2013年全球环境绩效指标中，中国位列111位，在全球主要的工业国家中几乎是忝居末座。在最近的十几年里，我国政府不断加强在环境监管以及相关法制建设方面的努力，但我国的化石能源消耗仍然居高不下，在全球主要工业国家中“领跑”，为经济发展所付出的单位能耗远高于发达经济体，经济发展状态与我国类似的印度、南非等国也在这方面比我们做得更好。截至2011年我国单位GDP煤的能耗为世界平均水平的近3倍，而单位GDP石油能耗也超出世界平均水平的30%，我国的环境质量为经济发展所付出的代价可谓极大。

根据国内学者们的看法，中国环境问题最大的诱因来自于粗放式的经济发展模式，但经济发展是如何作用于污染排放问题呢，并不能简单的认为经济发展一定是要以牺牲环境质量为代价的，事实上部分研究也提出经济发展导致的技术进步有利于改善环境的观点，早期的研究对此也存在一些分歧，学者们对于经济发展如何作用于污染排放的问题是存在认知上的盲点，近年来诸多学者认为其根源在于我国央地两级政府之间“分灶吃饭”式的财政分权体制 [13]，开始从财政视角出发分析研究环境问题。西方的“环境联邦主义（Environmental Federalism）”理论在我国广受青睐，尽管该体制自上世纪九十年代初建立以来极大的激发了地方政府推动城镇化的积极性 [4，5]，但随着地方政府对政务工作裁量权的增大，由于缺乏“将权利关进笼子里”有效的制度建设，地方政府在政策落实上监管上的缺位，同时也缺乏有效的合理的政绩考评体系。在目前的财政分权制度下，地方官员热衷于“晋升锦标赛理论 [6，7]”，政府也醉心于在财政收入上进行过度竞争。由此，政府所出台的政策能否为基层部门有效落实取决于基层对于政策中激励部分的认可程度[8]，如果激励无法产生驱使，地方政府甚至可能为污染排放企业“撑伞” [9]。

从实证角度来考察上述问题，学者们试图对环境库滋涅茨假说从新的角度进行解读或是修正，该领域诸多实证性论文结论都提到了财政分权会对环境造成显著性的影响，但国内学者的研究争议在于地方财政能力与污染排放水平之间的关系。张克中等（2011）[10]通过以碳排放为视角的研究指出财政分权度的提高不利于碳排量的降低，而且财政分权使得碳排放增加主要源自于其对二三产业的影响。薛刚和潘孝珍（2012）[11]发现并指出以分权为衡量标准的体系下，分权与污染排放规模之间负相关，但如果以收入为衡量体系的话，则与污染排放规模没有显著相关性。陈宝东和邓晓兰（2015）[12]针对长三角地区26个城市的数据检验也证实了该地区存在分权激化污染排放的问题，作者进而指出对现有考核评价机制进行完善、加强地区间研发合作、推进产业结构调整政策性问题的改革。同时，“库兹涅茨倒U型”假说也在近年来的实证研究中得到了一些支持，李猛（2009）[14]的实证检验表明中国环境污染程度与人均地方财政能力之间呈现显著的“倒U”型曲线关系，但现阶段几乎所有省份的人均财政能力还未能达到曲线的拐点处。谭志雄和张阳阳（2015）[15]的研究则发现财政分权与环境污染排放有负相关关联，但这种负相关性在地区之间表现出较大的差异，我国东部地区由于有充足的环境治理资金，地方财权的扩张可以有效控制并减少环境污染。“腾笼换鸟”式的产业转移也使得经济发达地区环境污染排放量进一步减少。另一方面则是财政分权度较低的中西部地区财政资金相对匮乏，对东部高污染产业的承接，也使得这些地区环境污染治理很难见到成效，这就与之前的部分研究有很大的出入。

上述结论的分歧可能在于学者们样本范畴选择上的迥异，但无论财政分权与环境污染节能减排等问题的关系如何，简单先验性的进行假设似乎有所武断（事实上，诸多学者在假定EKC曲线真实存在的前提下，采用增加自变量二次项的方式来验证倒U型曲线的存在性，但这样做人为的事先认定了曲线的形状，最起码，没有资料表明EKC曲线一定会表现为对称的U型。其实，即使在假定不存在EKC的前提下，简单的OLS回归同样具有很强的先验性）。俞雅乖（2013）[16]的研究就证实财政分权程度提高会增加环境污染水平，但财政分权对环境质量的影响在不同的地区会呈现出一定的差异。同时，产业结构的不同也可能会在两者之间的关系中产生调节性作用。比如，粗放式工业为主要依托产业的地区，其地方财权能力的扩张势必造成污染排放的加剧，而以高新信息产业为依托的地区，财政分权对于地方节能减排的影响或许不会那么显著。肖挺和刘华（2014）[17]的研究将产业结构调整分为产业结构均衡化以及产业结构优化，研究表明产业结构均衡化对于工业硫气体排放有着明显的限制作用，但不同于以往主观感性认知，产业结构优化事实上仅仅在东部地区的节能减排工作中产生了一定的作用，而在其他地区则是加剧了环境与经济之间的矛盾问题。

二、实证设计

（一）数据采集与描述

1.污染排放指标。

本文針对19982016期间我国大陆29个省级行政区进行分析（西藏与海南由于大量数据缺失被剔除），对于环境污染程度的表征不言而喻是本文的关键点之一，鉴于目前在《中国统计年鉴》以及《中国能源统计年鉴》中被区分为三类，即二氧化硫、氮氧化合物以及烟（粉）尘，很多文献热衷于采用碳排放数据开展研究，统计用的方法也呈现多元化。目前选择二氧化硫是较为常见的样本 [18，19]，本文借鉴肖挺和刘华（2014）[17]的技术方法，以两类指标具体进行衡量：一类是各省区人均二氧化硫排放量的自然对数（Lnpt），此处采用的是各地人均二氧化硫排放量表征;另一类为单位GDP二氧化硫排放量的自然对数（Lngt）表征。分省区二氧化硫排放量、城镇人口数以及以1998为不变价进行了换算，历年GDP值主要来自于《中国统计年鉴》，其中有部分年份数据存在缺失，我们通过查阅历年各省区年鉴进行查找，个别地区个别年份出现数据残缺的采用移动平均的方法进行补齐，从而构建了均衡的面板数据。

2.财政分权指标。

学界对于如何有效衡量央地两级政府间财政分权水平尚未达成一致看法，陈硕和高琳（2012）[20]认为财政分权指标需要同时能够对地方财权的跨期以及跨地区差异程度进行衡量。尤其是在处理面板数据时，采用“财政自主度”进行处理较为适合[21]，该指标用地方政府自有收入占本级支出的比重来表征，换言之其表示的是各级部门预算内财政收入在预算内财政总支出中的占比。

3.其它门限及控制变量。

本文所涉及的门限变量包括了各省区经济发展水平与产业结构，前者用各省人均收入的自然对数值表征（Lnsa）;后者用产业结构的优化度（ser）来表征，学者认为产业结构的优化表现为第三产业在产业结构中的比重提升，但由于第三产业包含的产业部门特征异质性较为突出，不同的产业部分其科技含量差异巨大，对经济的整体带动能力也不一样。此处以高新科技产业产值在总GDP中所占的比重衡量，这些高新科技行业具体包括：信息传输、计算机服务和软件业、金融业、租赁商务服务业、科技服务和地质勘查业、教育培训、卫生社保和社会福利业、文体娱乐业等几大门类。其它的控制变量中，本文还引入人口密度（PD），科研投入（RD）以及对外开放度（FDI）等指标作为控制变量，人口密度越高则排放污染物的规模总量也可能越高;科研创新能力可以使得工业企业以更为节能环保的方式进行运转，以各省区历年每万人被授权的三种专利（包括发明、实用新型以及外观设计）的数量进行表征;而根据邓玉萍和许和连（2013）[22]的研究，地区进出口贸易规模的扩张可能会对环境问题产生影响，外资带来了绿色环保的生产技术和治理经验有助于提高国内环境污染治理效率，并降低污染排放总量。另一方面，FDI通过影响经济活动的产出或规模来间接地作用于环境，地方政府为了GDP增长，提升政绩而盲目引入高污染的企业，这些现象近年来在我国也屡有发生。根据阐述，外贸对于污染的影响主要体现在进口问题上，故此变量本文采用各地区贸易进口总额与地区GDP的比值加以衡量，上述指标数据皆取自《中国统计年鉴》。表1为各变量的描述性统计：

财政分权与污染排放的门槛性特征检验结果与李菊香和刘浩（2016）[13]的研究结论是一致的。进一步，本文在表4与表5中以两类排放指标分别作为结果变量针对全国样本而进行的门限回归估计结果，结果表明地方政府财政自主度与单位GDP二氧化硫排放量正向关联，这与国内诸多学者的研究成果是吻合的 [10，12，13]，但需要注意的是，在收入越高的地区，这种正相关性表现得越弱。这就意味着在发达地区，地方政府在财权较为独立的状态下，对环境的破换程度相对较小，这一结论在表4的第一列中也得到了印证，这可能是由于经济发达地区的政府在财政丰裕的前提下会更加注重于污染排放的管控。而产业结构在“财政分权单位GDP二氧化硫排放量”中起到的门限作用较为复杂，当服务业在当地经济体系中所占比重低于48%或高于51%，财政自主度提升对于加剧单位GDP二氧化硫排污染排放的作用力度是类似的。但处于期间时，这种力度相对较小。这一组估计结果没有能够证实服务业对工业替代所能够实现的单位GDP污染气体排放的控制效应，只是存在狭小的产业结构区间内，财权下放对地区环境破坏的效应相对弱化。

但在表5中，如果以人均二氧化硫排放为前因变量作为参考，则情况会有所迥异，只存在单门限的效应，当服务化比重低于六成时，财政分权才会对污染排放产生正向影响，超过这一比率则没有表现出显著的相关性。换言之，随着地区产业结构的升级，地方财权能力的提升对人均污染排放量的推动力得到了有效的遏制。地区的研发能力以及FDI投资水平对于污染排放的控制都存在显著的正相关性，但人口密度在两组回归中则表现出了截然相反的作用特点，对于单位GDP二氧化硫排放量水平，人口密度与之负相关，但人口密度与人均二氧化硫排放量则表现出了显著的正相关性。换言之，可以理解为人口密集的地区为经济发展所会创造的污染气体量有所下滑，但在这些地区居民户所承受污染气体造成的伤害则可能有所提升。综合实证结果，表4表5的估计结果证实了财政分权在加剧污染排放问题的过程中存在门限变量的调节作用。

为检验实证结果的稳健性，我们进行了一组稳健性检验，学界对于如何有效衡量央地两级政府间财政分权水平尚未达成一致看法，目前还有两类指标可以衡量：一是“收入指标”，即地方财政收入除以中央本级或全国财政预算内收入;二是“支出指标”，用地方财政支出除以中央本级或全国财政预算内支出;此处我们分别用两类指标替代财政自主度。此外，以人均GDP指标代替人均收入作为门槛变量重新进行估计工作，结果表明，除了系数值略有不同，系数显著性以及方向没有发生变化，考虑篇幅此处我们仅在表6中列示了财政分权收入（FD）指标以及人均GDP（LnGDP）两个指标替换后对以Lngt为结果变量进行门限回估计的结果。

四、结论与政策启示

本文试图在以下几个方面做出理论及实证的贡献，第一，实证检验财政分权与硫化物排放之间的相关性，客观而言现有的研究中以我国硫化物为样本探讨两者关系的文献并不算丰富;第二，本文采用单位GDP硫排放以及人均硫排放两类指标，从而可以细化研究结论;第三，将经济发展水平以及产业结构变化等因素作为门限变量来分析财政分权与污染排放的问题，这样可以在充分考虑地区异质性的基础上细化本文的研究结论，而且门限估计方法可以避免先验性的将地区划分为东中西部的做法，这种传统做法虽能解释诸多社会经济生活中的问题，但还是带有很强的先验性，而当下我国不同省域经济水平并没有完全符合这种传统的划分方法，由此采用门限估计法是对该主题科学性探索的一种尝试。实证结论表明财政分权一定程度上推动了污染排放的水平，但在经济发达居民收入较高的地区推动作用显得越弱。如果以单位GDP硫排放进行估计，产业结构所起到的门限作用较为复杂，虽然财权下放仍会加剧污染排放的规模与力度，但服务业在当地经济体系中所占比重大约在50%左右，这种力度相对较小。但如果以人均二氧化硫排放为前因变量作为参考，则只存在单门限的效应，当服务化比重低于六成时，财政分权才会对污染排放产生正向影响，超过这一比率则没有表现出显著的相关性。此外，地区的研发能力以及FDI投资水平对于污染排放的控制都存在显著的正相关性，而对于单位GDP二氧化硫排放量水平，人口密度与之负相关，但人口密度与人均二氧化硫排放量则表现出了显著的正相关性。实证结论也说明了地方政府由于激励机制的不当只追求经济的发展数据，而忽视环境污染加剧现有的环境压力问题。

基于上述研究结论，我们认为要在加速经济发展的同时，确保节能减排共工作的完成，可以参考以下思路：第一，从推动经济发展与生态文明共建的角度而言，“先发展后治理”的模式不适用于当下，推动产业结构升级换代，工业4.0战略中对发展服务经济应注重形式与辨证上的统一，服务产业的发展最终将消弭财政分权对污染排放的正向影响，但对服务产业的规模也应有适当的控制，总体上对于财权下放还应持慎重的态度;第二，财政分权对于环境造成负面影响，究其实质还是源于政绩考核体系的不够完善，要丰富地方政府财政充裕度，充分发挥地方能动性，改造考核模式为包含社会、政治、经济、文化以及生态等多元化的考核体制，而引入多目标的激励机制可以让地方政府更为注重环境质量水平，将对于硫排放减少产生积极效应;第三，本文的研究还发现提升地区科研创新能力，积极引进海外投资是促进硫排放减少的有效途径。因此加快产业技术升级，降低能耗将有利于硫排放水平的控制;第四，人口的迁徙以及环境污染之间可能存在一定互动影响，“用脚投票”机制将有效约束政府的行为（付勇，2010），但这一领域还待深入拓展研究。此外，虽然控制变量中FDI的引入被证实对于污染排放存在约束效应，但在财政分权的体系下，地方政府是否有可能为追求实现政绩上的表现而在海外投资问题上缺乏科学理性的研判，从而使得重污染企业的落户，这一现象在同样有可能出现在进出口贸易的问题上，而事实上，我国近年来所出现的一些群体性事件也有一部分与此有关，

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