浅析用能权交易及其配额分配

2019-03-06童俊军于仲波范安成罗敏怡北京和碳环境技术有限公司

节能与环保 2019年10期

关键词：配额基准分配

文_童俊军于仲波范安成罗敏怡北京和碳环境技术有限公司

1 “十三五”时期节能政策与形势

1.1 “十三五”节能目标

《能源发展“十三五”规划》提出，到2020年把能源消费总量控制在50亿吨标准煤以内。节能目标是能耗强度下降15%，碳排放强度下降18%，非化石能源占比达到15%，天然气消费比重提高到10%左右。

2018年7月3日国务院印发的《打赢蓝天保卫战三年行动计划》还提出，到2020年煤炭消费占比下降到58%以下，电煤占煤炭消费量比重提高到55%以上。

1.2 节能要求和难度日益提高

随着节能工作的深入，工业能耗比重开始下降，潜力相对收窄。建筑、交通、居民生活节能重要性提高，但是建筑、交通、居民生活节能难度较大。因为这些领域用能主体多，单个主体用能量少，单位节能量的投入较高。要在这些领域实现节能，需要探索不同于以往，更有针对性的措施。另一方面，产业结构的优化和能源结构的优化越来越受到重视，传统产业的改造提升和战略性新兴产业的加快推进有助于摆脱经济增长对能源消耗的过度依赖。

1.3 实现节能目标的手段发生变化

一是对于节能工作的政府补贴、财政奖励基本停止。“十一五”时期以来，各级政府出台了很多对于企业节能改造、合同能源管理项目、能源审计、能源管理体系建设等工作的财政补贴、奖励政策。但是近年来传统节能政策已经全面调整，节能奖励或补贴的种类、金额明显减少。

二是我国政府持续推进简政放权改革，采用市场化手段来促进节能，最大限度减少政府对市场活动的直接干预。比如通过理顺能源价格、调整税收、用能权有偿使用和交易、绿色金融等手段来推动节能。其中建立用能权交易制度是发挥市场配置能源资源的决定性作用，以较低成本实现“十三五”能耗总量和强度“双控”目标任务的关键性措施。

2 用能权交易配额分配方法分析

配额分配是用能权交易的基础，也是核心，《用能权有偿使用和交易制度试点方案》对于配额分配提出了指导意见，即“产能严重过剩行业、高耗能行业可采用基准法，即结合近几年产量、行业能效“领跑者”水平以及化解过剩产能目标任务，确定初始用能权；其他用能单位可采取历史法，即近几年综合能源消费量平均值确定初始用能权；结合节能评估审查制度，从严确定新增产能的初始用能权。鼓励可再生能源生产和使用，用能单位自产自用可再生能源不计入其综合能源消费量。”

以上分配思路与碳排放配额分配类似，对各地区来讲，配额分配需要考虑“能源消费总量控制”的目标，对于企业层面的配额分配，是以历史法和基准法为主。

2.1 区域能源消费总量确定方法

根据碳排放交易试点地区的经验，总量的确定可以借鉴这种以属地化分级管理制度为基础，中央政府负责确定统一分配方法和差异化区域调整系数，省级政府在允许的范围内自主选择调整系数，并在中央政府的监督下实施配额分配的方法。

2.2 历史法

历史法又分为“历史消耗法”和“历史强度下降法”。

“历史消耗法”是指政府根据每一企业在基准年（通常为过去3～5年）的平均能源消耗量，再结合本区域今后年度的能源消费总量控制计划（体现为特定的能源消费总量下降系数且该系数将逐年降低）核定并发放配额。

“历史强度下降法”是按年度产量计算及发放预配额。计算公式为：企业配额=产量×历史平均能源消费强度×年度下降系数。

历史法的优点是简便易行，对能源消费数据的要求不高，并且该方法考虑到了每个企业的历史能源消费量，在尊重历史的前提下节能力度比较温和，企业比较容易接受。但是，“历史排放法”有可能起到“保护浪费”或“奖劣罚优”的反作用，对已经采取节能措施的企业不公平，因为历史能源消费量多的企业获得的免费配额的数量将超过历史能源消费量少的企业，先进企业尽管已经在前期采用了节能技术或使用了清洁能源，却不能因此获得政府的“奖励”，从而导致其节能动力受到某种程度的抑制。

2.3 基准法

“基准法”是指政府以企业所属行业在基准年的先进能源消费水平作为核定用能权配额的依据。在某一行业中，政府选择每单位产品或产值的能源消费量最小的若干企业，再将这些先进企业在基准年的平均历史能源消费水平作为基准线，或者选择将某行业所有纳入企业每单位产品或产值的平均历史能源消费水平作为基准线，再结合该企业的年度产量以及本区域今后年度的能源消费总量控制计划，核定并发放配额。

“基准法”的优点是能比较充分地体现用能权交易的“奖优罚劣”导向，能比较有效地激励企业积极采取节能行动。“基准法”的缺点是未顾及每一个企业的历史排放水平，且实质上要求所有纳入企业向行业先进能耗值看齐，企业的节能任务比较重。

2.4 其他方法

2.4.1 配额拍卖发放

即政府通过拍卖的形式让企业有偿地获得配额，政府不需要事前决定每一家企业应该获得的配额量，拍卖的价格和各个企业的配额分配过程由市场自发形成。拍卖法的优势在于可以提供一个更为公平的市场环境，提高企业节能减排的积极性。但拍卖会增加企业的履约成本，在市场建设初期是较难实现的。

2.4.2 固定价格购买法

与拍卖法不同，固定价格购买法即参与主体通过固定价格向政府购买配额，作为向市场化过渡时期的分配方式，固定价格购买法可以避免市场的大起大落，既达到引导节能减排作用，又使得企业有足够的时间来调整和适应。

2.4.3 混合法

事实上没有一种配额分配方法是适用于所有情况的，在碳交易配额分配实践中很多地区都采用了上述几种配额分配方法的组合。比如历史法与基准法的组合，免费发放与拍卖发放、固定价格购买的组合等，以此来适应不同行业、不同区域、不同发展阶段的特点。在用能权配额分配的过程中，势必也需要综合考虑各地的情况，结合各种配额分配方法的特点，分行业、分地域、分时段采取更为适合的配额分配方法。

3 用能权配额分配的难点分析

3.1 接受度有待提升

当前经济形势下，企业经营压力较大，加之用能权相关法律法规制度还不完善。企业和社会各界对用能权的接受程度还有待提升。

3.2 政府对于用能权配额发放的绝对主导权带来较大的政策风险

用能权交易制度的推行需要政府和市场两只手来抓，但从碳交易、排污权交易试点期间的实践经验看，政府在环境权益交易中具有绝对的主导权，市场参与的力度不足，一旦政策推动力度不够或者产生偏差，会对市场本身产生较大的影响。特别是配额分配一般都是政府主导，如果分配不公，可能导致行业内部和行业之间的竞争扭曲，也不利于节能技术的研发和推广。

3.3 不同行业、不同区域难以兼顾效率与公平

通过对传统配额分配方法的分析可知，趋于公平的分配方法一般都有较大的技术难度和实现成本。而简单的配额分配方法往往没有很好的效果，还容易“鞭打快牛”，影响企业节能减排的积极性。另外中国地域广阔，行业多元，不同地域与行业的发展阶段不同，耗能结构不同，面对复杂的现状，如何在效率和公平之间找到最佳的平衡点，是配额分配方案最迫切需要解决的问题。