线上公众平台对城市规划编制实施过程优化研究

刘 捷 何天易

(1.西南交通大学建筑与设计学院，四川 成都 611756; 2.成都朴隅建筑设计有限公司，四川 成都 610041)

1 背景

在第十二届全国人民代表大会第三次会议开幕会上，总理在政府工作报告中提到：“制定‘互联网+’行动计划，推动移动互联网、云计算、大数据、物联网等与现代制造业结合，促进电子商务、工业互联网和互联网金融健康发展，引导互联网企业拓展国际市场”。

目前“互联网+城乡规划”主要体现于两个方面：大数据分析与公众交流平台。公众交流平台利用网络技术，将原本纸质化，媒体化的规划信息利用线上技术对社会大众进行开放，提升公众参与程度。

2 我国城市规划编制过程与公众参与现状

根据城乡规划编制审批以及实施过程的特点，可将其过程分为规划设计阶段、规划决策阶段以及规划实施阶段。

规划设计阶段指规划主管部门委托规划编制单位编制相关规划至规划技术审批之前的过程；规划决策阶段指从进行编制的规划进行技术审批、行政审批以及规划成果交付地方使用之间的过程；规划实施阶段指规划成果交付地方使用之后直至该规划修编之间的过程。

可以看出，目前规划编制过程中公众参与主要集中在决策阶段的公示过程中，城乡规划公示制度指城乡规划主管部门在履行城乡规划制定、建设项目实施管理和监察、城乡规划违法案件查处等行政职能过程中，通过不同形式和方法，征求公众意见，接受公众监督并对此作出信息反馈的行政行为。公示方式主要有媒体公示、网络公示以及现场公示(见图1，图2)。

目前公示制度的实施过程中往往出现：公示内容过于专业；公示流程简化，流于形式；公示方式选择单一；公众意见反馈较难等问题[2]。

同时公众参与并不应局限于从上到下的方式，不应仅仅是通知、公示，更应该对公众意见进行进一步的收集、整理、影响、反馈乃至更深层次的“共建共享”“众规众谋”，让公众从规划的参与者，成为设计者、实施者、维护者。

基于以上原因，基于移动互联网技术，依托网络平台，提高规划编制、实施过程中的公众参与程度，极大可能成为未来规划工作重要的组成部分。

3 对策与措施

目前规划公众平台开发与使用普及率仍然较低，但利用互联网技术拓展规划行业范畴、加强公众参与程度、落实公众意见、众规众筹的思路仍会是主要趋势，作为规划从业人员应主动适应、主动求变。在规划过程中，探讨其参与形式，对规划编制、管理、实施提供新的思路。

3.1 规划设计阶段

在规划设计阶段，编制单位与主管部门合作完成规划项目报审之前的工作，其中编制单位主要负责技术层面，包括规划方案、规划成果等等，主管部门主要负责协调各部门意见以及提供技术依据，规划设计阶段主要工作流程如下：

现场踏勘走访→相关部门会谈→规划方案设计→方案交流与沟通→阶段成果编制。

规划设计阶段中，公众参与工作主要体现于现场踏勘走访，相关部门会谈以及方案交流与沟通中，但沟通意见往往聚焦主管部门或委托方领导，所收集的意见也往往是政府或部门意志。虽然在走访中，规划编制单位能收集大量的公众信息与意见，但公众意见较个人(领导)意见受忽视是常态。

所以在设计过程中，首先应加强方案设计过程中的公众参与、加强公众的话语权并与之反馈。

如图3所示，为加强公众参与程度，在规划设计阶段时可增加公众代表座谈会、公众意见收集、方案开放征集意见等工作。目前国内各城市较为重大的规划皆开展了公众意见收集以及阶段成果意见征集工作，然而，其主要依托新闻媒体等传统媒介，性质上更像规划编制过程中的“新闻发布会”“通告会”，距众规众筹的公众参与目标仍有较大距离。

以线上平台的形式，将规划设计阶段的相关信息以通俗化的表达方式，点对点向平台用户发送，尤其向规划所涉及的平台用户进行发送，并预留意见反馈渠道，依托平台终端对所收集意见进行重组与筛选，能够推动规划设计过程中的参与程度。

3.2 规划决策阶段

在规划决策阶段，编制单位与主管部门合作完成规划项目报审直至规划交付地方使用，其中编制单位主要负责技术层面，包括规划成果的修改及绘制等等，主管部门主要负责协调组织各评审会议以及相关程序的办理。

规划决策阶段主要工作流程如下：

专家评审→行政评审→规划公示→相关程序审批→交付地方使用。

规划决策阶段就是指所编制的规划通过相关评审、合法化、并交付地方使用的过程。目前的决策过程中，面向社会开展公众参与工作主要依托于规划公示。可以看出该阶段基本属于决策层的权衡，公众话语权较少，属于被动接受角色。

因此，在决策阶段过程中，应扩大公众话语权，透明主管部门审批过程，对前期工作中公众意见进行交流与反馈。如图4所示，在该阶段过程中可开展公众听证会制度，在技术审批程序之前首先征求社会意见，同时在现有规划公示程序中，多方位对规划成果进行展示，对公众意见做出专项的解释与反馈。

基于此，可利用规划线上公众平台，推送公众听证会信息，扩大规划影响力，吸引社会声音，对公众代表进行认证，公众代表可在听证会之前通过平台吸纳公众信息，并与之反映。平台应扩展公示功能，展示所吸纳或未吸纳的公众意见并解释，提供反馈渠道。同时，平台可展示规划审批流程与阶段，使市民进一步了解规划审批过程，适时提醒相关利益群体，使规划的落实更具说服力，提升主管部门以及人民政府公信力。

3.3 规划实施阶段

规划决策阶段指规划交付地方使用之后的具体实施、局部调整直至该规划重新修编的过程。该过程中编制单位的工作主要为适时对规划进行调整，规划主管部门的主要工作为以规划为依据，对城市建设、项目引进等方面进行城市管理工作。

目前的实施阶段中，公众参与的主要途径仍然是实施项目的公示，公众参与程度较弱。另一方面，对于城市违章建筑的处理、实施项目建设进展等方面的信息，公众参与程度低。

基于此，线上公众平台可点对点推送规划展览、实施项目概况、实施项目进展、违法处理等信息。同时亦可开设投诉渠道，提高公众认同度，使公众成为城市义务监督员，提高规划实施过程中的合法性及一致性。

4 结语

公众参与应覆盖于城乡规划的全流程，涉及“方案参与、过程参与、结果参与”多个层面。然而目前的行业发展阶段，受技术能力、管理模式等因素的限制，公众参与程度仍然较低。

随着信息化、网络化建设，城乡规划职能部门主动打开壁垒，将公众吸引至城乡规划中来。依托相关网络信息平台建设，提升城市规划效力，提升行政管理能力，是未来规划行业的发展方向之一。