新时代视阈下城乡一体化、土地集约利用与成渝经济区发展探讨

何雄浪

(西南民族大学经济学院，四川成都 610041)

成渝经济区位于东西交汇南北结合的中心地带，2007年国家批准并启动成渝经济区区域规划和城镇群规划。城市化发展是现代社会经济增长的必由之路，21世纪是我国城乡一体化进程加快的世纪。随着城乡一体化的迅速发展，人们对土地的需求急剧膨胀，人地矛盾日益突出。土地集约利用是土地高效利用的催化剂，2014年国土资源部出台的《节约集约利用土地规定》指出，“节约集约利用土地，是指通过规模引导、布局优化、标准控制、市场配置、盘活利用等手段，达到节约土地、减量用地、提升用地强度、促进低效废弃地再利用、优化土地利用结构和布局、提高土地利用效率的各项行为与活动”。加强土地的集约利用，促进土地资源的优化配置有利于经济社会的可持续发展，这不仅关系到成渝经济区城乡一体化发展目标，更关系到新时代下乡村振兴战略目标的实现。因此，在成渝经济区大开发中，研究城乡一体化进程中的土地集约利用问题，促进土地资源的优化配置，实现成渝经济区的科学发展，具有非常重要的意义。

一、 城乡一体化与土地集约利用

城乡一体化不是城市乡村化，也不是乡村城市化，而是在城乡保持各自特色的同时，城乡之间通过一定的生产要素的流动，逐步减缓城乡二元结构，最终实现城乡一体的和谐发展，使城市人在享受高度物质文明的同时，可以享受到乡村纯朴的田园风光，同时，使农村的现代化水平不断提高，物质文明和精神文明同步提高，实现乡村的全面复兴。推进城乡一体化，是深化农村改革，统筹城乡经济发展的主要方式，也是加强区域综合竞争力与实力，优化区域资源配置效率和改善经济社会结构的重要措施。党的十九大报告指出，“要坚持农业农村优先发展，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化。”土地要素直接给生产活动以空间与能源支撑，相较于其他要素，土地要素是最基本的要素。不变的土地数量造成土地的稀缺性，固定不变的土地区位使得土地供给有限，二者使得土地作为资源或生产要素的弱弹性甚至无弹性。土地资源稀缺是成渝经济区面临的严峻问题，成渝经济区人均占有土地面积为3.33亩，而全国人均水平为12.9亩，仅为全国平均水平的25.71%。人多地少，土地资源不足是成渝经济区经济发展必须面对的基本区情，合理利用土地，提升集约利用水平，是缓解成渝经济区大开发、大发展中日益增大的土地需求压力的必然选择。

(一)城乡一体化目标

2018年中央一号文件《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》指出，“坚持城乡融合发展。坚决破除体制机制弊端……加快形成工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣的新型工农城乡关系”。由此，从形成新型的工农城乡关系角度出发，我国城乡一体化目标主要体现在以下四个方面：

1.城乡空间一体化

城乡关系的变化过程，实质就是城市与乡村空间的发展与互动及其融合的过程。城乡空间一体化是城乡一体化的空间平台，是实现城乡一体化的基础和保障，城乡只有空间一体化，其他方面的一体化才可能得以发展和实现。城乡空间一体化就是把城市与乡村作为一个统一的整体，统一编制城乡土地利用、交通系统、信息系统、安全保障系统以及污水处理系统等规划，形成城乡有序管理的规划体系。

2.城乡经济一体化

作为城乡一体化的核心，经济一体化的目标是打破以城市为核心的“中心—外围”结构的发展模式，重新整合成优势互补的经济整体，形成多中心的经济发展模式。城乡一体化不是简单的空间均衡，而是要形成一个高效集聚、合理分工、各有侧重的最优空间整体。形成城乡经济一体化，要调整城乡关系，增强经济联系，持续推动乡村城市化与农业现代化进度，形成互相扶持、互相促进的协同发展体系。

3.城乡基础设施一体化

城乡基础设施是城乡之间经济、社会、生态等各项联系的基础，是城乡之间各类经济要素空间流动的纽带，是实现城乡一体化的前提和保障。城乡二元结构使得城乡在基础设施方面长期处于不平等状态，农村基础设施建设远不如城市。为此，城乡一体化必须调整城乡基础设施资源的配置。城乡基础设施一体化不仅体现在道路交通、给排水、垃圾处理与回收等硬件设施方面，更是是体现在现代信息科技发展的一体化方面，即通过互联网、移动网、物联网、大数据、云计算、区块链、AI人工智能等多种技术促进城乡一体化的发展。

4.城乡生态一体化

“生态兴则文明兴，生态衰则文明衰，保护生态环境就是保护生产力、改善生态环境就是发展生产力”，良好的生态环境是农村的最大优势和宝贵财富。生态环境一体化的目标是将城市与农村生态环境作为一个整体考虑，统一管理，全面治理，形成城乡生态环境高度融合互补、经济社会与生态协调发展的城乡生态格局，让城市与农村、人类与自然生态和谐相处[1]。

城乡生态环境一体化的标志主要有：第一，环境方面，具有良好的自然生态系统，物种多样性得到有效保护。第二，社会方面，广大市民具备环境保护意识，“像保护眼睛一样保护生态环境，像对待生命一样对待生态环境”，行为举止要体现对生态环境的保护，积极参与各项环保工作，绿色消费意识不断增强。第三，管理方面，建立健全相应的法律法规体制，加强行政执法。第四，经济方面，牢固树立绿色发展理念，在强调经济增长的同时要注重资源的优化配置及合理利用，促进生产的能源与资源的节约，实现投入品减量化、生产清洁化、废弃物资源化、产业模式生态化，大力发展绿色经济。

(二)城乡一体化与土地集约利用的互动机理

城市化进程中的城乡融合，从根本上看是一种不同空间的物资、人口流动，也是不同的社会心理、人际关系的交往，是社会空间在既定社会结构中的调整，更是社会转型在空间中的映射[2]1。推动城乡一体化，逐步消解二元结构是城乡发展的新诉求，这必然会改变城乡空间土地的集约利用水平，而城乡空间土地因自然环境要素、社会经济发展水平、生态系统特征以及人类活动形式的空间差异可以划分为不同功能类型的空间地理单元，因此，土地集约利用效率的提高，尽然促进城乡经济和空间的关联发展。

1.加快土地集约利用是推进城乡一体化的基础

土地集约利用是以可持续发展、合理布局、优化结构为前提，通过行政、法律、生物、工程等方法改善土地的使用与经营以及对土地权属关系进行调整，使土地的利用率和综合效益不断提高。土地集约利用不是单纯地寻求提高土地利用强度，而是要使土地的经济效益、社会效益和环境效益同时提高。土地集约利用包括农用地整理和建设用地整理，它的重点是农用地整理，主要包括土壤改善、土地平整与复垦、土地结构调整、划定地界与权属调整、保护环境与维护生态平衡等方面。

事实上，成渝经济区土地利用还有巨大的潜力，通过土地整理完全可以保证今后一段时期耕地面积保持稳定。土地整理的典型经验表明，不同类型地区通过整理可以增加耕地面积5%～10%，若按5%的比例推算，成渝经济区可以增加耕地面积约687万亩。另外，零散地、农村居民点、乡镇企业、砖瓦窑等用地也还存在土地整理的潜力。因此，土地集约利用的土地整理方式，可为成渝经济区推进城乡一体化夯实基础。

2.农地合理流转是推进城乡一体化的杠杆

2017年2月《中共中央国务院关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》提出，积极发展适度规模经营，通过多种形式促进农地流转和规模经营。农地合理流转有利于增加农民收入、合理配置土地资源以及推进农业全程产业化，这也是推进城乡一体化的杠杆。近年来，成渝经济区的经济增长突飞猛进，城市化与工业化占地需求呈现出不断扩张趋势，大批耕地被转化成建设用地，如何合理利用有限的土地资源已经成为成渝经济区发展所面临的重要问题。对成渝经济区来讲，不管以何种方式经营土地，必须保证任何土地都是集约经营，提高土地的投入产出比。

土地流转是建设现代农业化的基础性工作，关乎我国农村现代化的进展。规范农村土地流转，是提高农地利用率和生产率，促进农村土地规模化、集约化经营，加快统筹城乡经济发展的有效措施。发达国家的农地制度演变大体都经历了两个发展阶段，即耕者有其田阶段和农地规模经营阶段。我国目前的家庭承包经营制度，在经过40年左右的发展后，取得了显著的经济和社会效益，解决了中国的温饱与初步发展问题，但并没有解决中国农业的现代化问题。当前的农地小规模经营，会排斥资金和技术集约，使机械作业率低，阻碍技术进步发展，而实现农业规模经营，将会增强农户的经济实力，促使经营者更加重视农业科学技术成果的采用，降低劳动强度和生产成本，提高机械化水平，促进农业现代化。《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》指出，“实施新型农业经营主体培育工程，培育发展家庭农场、合作社、龙头企业、社会化服务组织和农业产业化联合体，发展多种形式适度规模经营”，实行农地适度规模经营，这是推进农业的市场化、产业化、专业化和国际化的内在要求。

3.保护耕地、促进城镇土地集约利用是城乡一体化可持续发展的条件与重要保证

城市无约束的外延扩展导致大量耕地变为建设用地，另外，修建的各种水利设施以及修建公路、农村建房等行为，也占用了大量耕地。我国耕地面积呈逐步下降趋势，耕地保护形势迫在眉睫。要“严守耕地红线，确保国家粮食安全，把中国人的饭碗牢牢端在自己手中”，推动城乡一体化发展进程，坚决杜绝以“集中”为名占用农地的现象，防止浪费土地资源，积极推进成渝经济区的可持续发展。城镇土地是城镇建设和发展的基础，城镇土地的利用水平与城镇的社会和环境效益直接相关，也对城乡经济的持续发展造成重要影响。推进城镇土地集约利用，有利于促进城乡建设和社会经济协调发展，为城乡一体化的持续发展提供重要保证。2018年我国政府报告指出，“改进耕地占补平衡管理办法，建立新增耕地指标、城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂机制”，川渝两省区可在这方面进行有益的探讨，从而提高彼此的城乡土地集约利用水平。

二、 成渝经济区城乡一体化中土地集约利用存在的主要问题

20世纪 80 年代，特别是90年代初市场化改革以来，成渝经济区的城镇化速度不断加快，城镇化水平逐渐提高，在城乡空间的合理布局、城乡经济社会的健康发展、城乡资源的均衡利用、城乡环境的治理等方面都取得了显著的成绩，为城乡一体化进程中的土地集约利用取得了很多可贵经验。但总的来说，成渝经济区城乡一体化进程中在集约利用土地方面还存在一些问题。

(一)城乡土地二元结构问题突出，利用结构不合理。土地是社会经济活动的物质载体，用地结构的水平在一定程度上反映社会经济发展水平，也是权衡土地集约程度的重要标准。目前，成渝经济区大量耕地“征而不开”，大量耕地被荒置，造成耕地资源的浪费。此外，成渝经济区的大城市在房地产建造中热衷于建设高级酒店、大型宾馆、商场和高档住宅小区，仅有少部分用于建造普通居民住宅区，使得大量高档用房空置，而普通居民住房紧张。小城镇迅速发展，但城镇发展特色不突出，居民点建设布局分散，土地利用效率低。成渝经济区相当一部分小城镇，土地利用局面10多年来基本上没有改善。农村居民点用地面积过大，分布过于分散，土地利用效益不高。据重庆市2015年的土地变更调查统计，全市共有农村居民点用地524万余亩，人均占地约(含宅基地)176.3平方米。以县为单位，农村居民点用地(含宅基地)人均为90～200平方米(中心城区约90平方米，近郊区县约150平方米，远郊区县约165平方米)。因此，成渝经济区农村集体建设用地(主要是农村居民点用地)呈现出面积偏大、且从中心城区向外逐步扩大的特征，布局分散、土地利用效率低下、闲置浪费现象较为严重。

(二)成渝经济区城市发展不平衡，内部城市联系松散。成渝经济区内没有特大城市，大城市人口密集，但大城市数量少，中小城市尤其是小城镇数量较多，但所占人口比例小，城镇规模小，成渝经济区城市发展不平衡极易导致“极化效应”。长三角、珠三角、京津冀这三个城市群，相比于成渝管辖范围略小，各城市之间联系紧密。成渝经济区管辖范围较大，区域内各个地区差异明显，中心城市与周边城镇的产业发展一直存在难以协调的难题，相互带动作用不强，成都与重庆“两核”离心发展，圈内城市间联系松散，相互依存度低[3]。

(三)土地污染加重，影响人们生活质量。成渝经济区的工业化虽取得显著成就，但由于环保理念落后、意识匮乏、门槛偏低等原因，大量工业企业走的是高消耗、高污染的粗放式发展道路，带来了严重的土地污染问题。近年来，随着城市化的快速推进，大量工业企业被关停并转、“退二进三”搬离了城区，城市发展也因此获得了宝贵的建设用地资源，由于严重的土地污染，城区腾挪出的建设用地存在较大的环境安全隐患，人居环境受到较大影响[4]。农村的土地污染问题同样严重，在农村，生活污水乱排放，生活垃圾、牲畜粪便随处可见，化肥农药的不节制使用也导致了严重的土壤污染问题，城市居民也常常将污染最严重的活动——发电、工业生产、废弃物处理——推到看不到、听不到和闻不到的农村边缘地带，从而进一步加剧农村的土地污染问题。土地污染的加重，不仅制约着经济的可持续发展，而且会影响人们的身体健康，降低人们的生活质量，最终影响人们幸福的获得感。

三、 利用土地集约的契机加快成渝经济区统筹发展

与长三角、珠三角、京津冀三大经济区比较，成渝经济区在国土面积上与三大经济区大体相当，但是，成渝经济区的人口却远高于三大经济区，而且三大经济区已进入工业化的中后期阶段，截止2016年底长三角经济区的三次产业比例为2.8 ∶43.4 ∶53.8，珠三角经济区为1.8 ∶42.1 ∶56.1，京津冀经济区为5.2 ∶37.3 ∶57.5，成渝经济区则处于工业化前期向中期的过渡阶段，其三次产业比例为5.6 ∶59.5 ∶34.9。三大经济区工业体系较完备，工业重型化特征突出，高新技术产业快速发展，产业群和产业链发展水平相对较高，且各个区域的产业特色和优势较明显。相比之下，成渝经济区的产业体系特征和优势尚不明显和突出，产业链条短，产业群体规模小，具有全国和全球竞争力的优势产业少[5]。

成渝经济区是国家高新技术产业、先进设备制造业和现代服务业基地，是带动西部地区发展，促进全国区域协调发展的重要区域，是长江经济带的战略支撑，是国家推进新型城镇化的重要示范区，是长江上游生态安全保障区。在辽阔的西部，成渝经济区将承担起“引擎”重任，成为我国经济增长的“第四极”。

成渝经济区的发展，不可能再走过去土地粗放利用的老路，土地集约利用体现了全面、协调、可持续和实行统筹兼顾的发展思想。集约利用土地是新时代落实乡村振兴战略、调整经济结构、提高经济发展质量的必然要求。在推进成渝经济区土地集约利用中，我们应牢牢把握创新与开拓并进的原则，稳稳抓住“集约”目标。只有发展目标准确明了，推进成渝经济区土地集约利用的各种措施才能齐头并进，才能达到事半功倍的效果，从而全面推进城乡一体化，实现成渝经济区统筹、协调发展。

(一)要尊重农民意愿，因地制宜选择不同的农民集中居住模式

对不同农民的集中居住模式应根据不同情况进行选择，不能盲目照搬其他地区成功典范，例如大都市周边城郊地区与民族地区应该有所区别，在民族地区，要按照“建筑风格民族化、内部设施现代化、居住条件人本化”，保护和修缮特色民居建筑，保证民居的布局规划和户型设计要符合所住居民的生活习惯以及文化信仰等。

应本着“合理集中、便于生活”的原则，在分布与设计上要着眼于农民走向小康，同时要使得现有基础设施充分发挥其功能。尽可能选择交通便利的地区作为农民集中居住区，有利于完善区域内基础设施。同时，农民集中居住区的选择和设施的建设应科学合理，能有效避免地震、山洪等自然灾害带来的损失，防止出现因设计不合理和不合格工程带来的二次修建。民居建设不宜大拆大建，应做到习总书记提出的“禁挖山、不填湖、慎砍树、少拆房”的要求。

(二)规范农村土地流转，发展适度规模经营的农业

农村土地流转是农村土地流转地的城市化、工业化与农业现代化进展到一定程度的经济现象，是社会生产力发展到一定阶段的必然要求。在成渝经济区开发中，对农村土地流转，我们只能根据农村土地流转地的城市化、工业化与农业现代化进程，遵循社会经济发展规律审时度势，因地制宜、因势利导、循序渐进，不能人为地强制推进、拔苗助长[6]。因此，要坚持农民主体地位，充分尊重农民意愿，统筹兼顾培育新型农业经营主体和扶持小农户，逐步把小农生产引入现代农业发展轨道，发展适度规模经营的农业。

(三)加大土地污染防治力度，提高土地利用效率

治污是提高土地利用效率的方式之一。当前，城市可以利用和开发的土地资源越来越少，大中城市土地资源稀缺的矛盾尤为突出。与此同时，随着经济结构的转型升级，大量的重污染企业关停并转、搬离城区，只要对这些污染场地进行科学的治理修复，就可以“变废为宝”，在一定程度上缓解城市土地资源紧缺的矛盾，为城市发展增添新的空间。由于土壤性质、地下水位等自然条件差别较大，污染治理在不同区块会有不同效果，土地污染治理必须坚持因地制宜、科学治理的原则。污染场地的治理修复需要巨大的资金支持，必须建立国家、地方政府、社会共同参与的多元化投入机制。要严格执行“谁开发、谁保护，谁破坏、谁恢复，谁受益、谁补偿，谁污染、谁付费”的原则，提高企业的污染和破坏成本，坚持从源头治理，减少污染物的排放。

化肥、农药的使用是促进农业高产、减少病虫害的重要手段之一，但同样其也是一把双刃剑，如果科学合理的使用，不仅能够保护植物的生长，还能实现增产增收。但是如果过分使用，或者使用不当，将会导致土壤肥力的流失，造成土壤污染，同时也影响到农作物的产量与品质，危害人体健康，甚至导致大自然报复产生不可逆转的风险。我们应当加大对农民的宣传教育，使其了解到农药、化肥在增产增收的同时会产生什么样的后果，在对农药的使用上，我们应当谨慎、适度，要逐步减少无机肥的使用量，禁止重金属和抗生素含量超标的有机肥用于农田。要加大农村的排水排污、垃圾分类归集等污染处理的基础设施建设，强化各种举措，稳步有序推进农村人居环境突出问题治理，大力改善农民的生产生活条件，努力补齐影响农民群众生活品质的短板。

(四)统筹规划城镇布局，走“富农进城”的道路，实现产业错位联动发展

要注重“内涵挖潜”，主要从已利用建设用地中挖掘潜力，加强开发力度，使土地的粗放或低度利用逐渐变得集约化。成渝两个超大城市之间，缺乏具有活力的大城市，成渝经济带，需要城市群的出现与发展，否则会像大齿轮和小齿轮之间缺乏中等大小的齿轮滚动，运转就不那么灵活。要全面融入“一带一路”和长江经济带建设，促进成渝两地的城市群发展。要以高速路、城际列车为轴线，以现代通讯技术为手段，实现城市功能的整合，充分发挥成都、重庆这两个超大城市的双核带动功能，加快建设成渝发展主轴、沿长江和成德绵乐城市带，促进川南、南遂广、达万城镇密集区加快发展，构建“一轴两带、双核三区”空间发展格局，形成西部地区经济规模最大、综合实力最强、发展和创业环境最优、人居环境最佳的城市群，提高城市土地利用水平。

推动产业的发展，要带动城乡土地的高效利用。要以强化创新驱动、保护生态环境和夯实产业基础为重点，增强人口经济集聚能力；以统筹城乡综合配套改革试验区建设为抓手，推进城乡发展一体化，辐射带动农业现代化和新农村建设；以一体化体制机制建设和双向开放平台建设为切入点，推动形成城市间资源优势互补、产业合理分工的产业发展格局。从而，使成渝经济区立足西南、辐射西北、面向欧亚，高水平建设现代产业体系，形成全国重要的现代产业基地、西部创新驱动先导区、内陆开放型经济战略高地与统筹城乡发展示范区[7]。

马克思在《政治经济学批判》中指出，“现代的历史是乡村城市化”[8]480，城乡空间一体化是城乡经济、社会、人口、文化、生态等要素在物质空间上相互作用的综合反映，城乡空间一体化强调了城乡空间的关联性和互补性。一个良好的城乡空间，可以有效地解决城市和乡村间的问题，促进城乡资源的合理配置，发挥城乡整体优势。反之，则会影响城乡经济活力，造成资源浪费，增加城乡发展成本[9]。土地集约利用体现了全面、协调、可持续和实行统筹兼顾的发展思想，是新时代落实乡村振兴战略、调整经济结构、实现城乡一体和谐发展的必然要求，当前，我们要构建成渝经济区“五位一体”的城乡空间发展格局，土地集约利用是核心，这是推进新型城镇化、新型工业化、农业现代化与生态化的重中之重。