我国核能风险规制的现实困境及完善路径

王中政，赵爽

（西南政法大学经济法学院，重庆401120）

我国民用核能的利用起步于20 世纪80 年代，经过30 多年的飞速发展，我国已成为在运核电机组37 台（位列全球第四）、发电量2474.69 亿千瓦时（位列全球第三）的核电大国①数据来源于中国核能行业协会发布的《中国核能发展报告》〔2018〕蓝皮书.。尽管如此，我国仍然处于核能开发的初级阶段，与此相随的核能风险也未能被充分预见。 虽然政府在核能风险规制中扮演了重要的角色，且以行政管控为主的核能风险规制模式在较长的一段时间内确保了我国核能利用的安全，但在核能资源日渐民用化的当下，传统行政规制的弊端逐渐凸显。与此相照，公众的“核邻避情结”与日俱增。 如何打破传统核能风险规制模式与公众参与之间的隔阂，真正实现“核为民所用”的目标是值得我们进一步思考的问题。

一、核能风险规制的逻辑起点

诚如贝克所言，现代社会正在迈向风险社会，生活在现代社会中，就好比生活在文明的火山上[1]。核能在现代文明中扮演着十分重要的角色，它不仅关涉一国的能源安全，更影响一国的政治安全。 然而，核能在拥有巨大开发价值的同时，其背后所隐藏的风险却不得不引起我们的警觉，切尔诺贝利事件、福岛核事件无不证明了这一点。 核能风险犹如达摩克利斯之剑高悬于人类头顶，随时可能坠落。因此，为减少核能利用对社会的“威胁”，有必要对涉核活动进行规制。

（一）何为核能风险？

核能风险是伴随着现代核能的开发利用所产生的新的风险类型。目前学界对核能风险的认识不尽相同，有学者从风险社会及全球化的角度认识核能风险，认为“核能技术是现代社会进步发展的需要和必然产物，同时，核能事故的发生和危害进一步强化了现代社会的风险属性，导致了现代社会新的风险积累和全球扩散”[2]。 另有学者从核能利用的目的出发，将核能风险分为“目的性风险”和“手段性风险”，并进一步认为，“目的性风险” 可以规避，而“手段性风险”不可规避②所谓“目的性风险”是错误利用的风险，主要存在于军事核能领域，其产生与否完全决定于对核能利用目的的选择，只要不将核能投入军用，这种风险就完全可以规避；而“手段性风险”是不当利用而引发的风险，这种风险与核能民用技术紧密相关，一般来说，技术水平越高，风险就越低，但无论技术发展到什么地步，这种风险总是不能完全避免的.参见那力，杨楠.民用核能风险及其国际法规制的学理分析——以整体风险学派理论为进路[J].法学杂志,2011（10）：20-24.。尽管不同学者从各自的研究角度对核能风险提出了不同的看法，但就核能风险作用的对象而言，核能风险兼具有环境风险和社会风险的双重属性。 首先，核能风险表现为一种狭义上的环境风险。 从核损害作用的对象上看，核能风险最初是对大气、水、土壤等环境要素所造成的损害，这种风险具有客观性，是可视化的风险。其次，核能风险也具有社会风险的属性。社会风险最典型的特征是具有强烈的主观建构性，在核能的开发利用过程中，由于距离、知识、心理等多方面的影响，不同的社会主体对核能风险的认知存在差异，对核能风险的承受能力也有不同，因而核能项目极易导致社会冲突，危及社会稳定和秩序[3]。

（二）核能风险产生的原因分析

与其他环境风险相比，核能风险不仅具有影响范围广、治理难度大等特点，而且产生的原因也更为复杂。 除了无法预测的自然因素和不可抗力之外，核能风险的产生具有广泛的社会原因。

第一，技术因素。继美国三哩岛事件、苏联切尔诺贝利事件之后，日本福岛事件再一次打开了核能利用的“潘多拉魔盒”，再一次给人类的发展敲响了警钟。 事实上，上述三起严重的核泄漏事故都与技术操作不当有直接的关系，属于本可避免的人为灾难。从某种程度上说，正是由于科学技术的发展使核能的利用成为可能。 但科学技术犹如一把双刃剑，在给予人们“幸福果实”的同时，也埋下了隐患的种子。 当前全球核电站以第二代技术为主，第三代技术为辅，而第四代技术则可通过技术创新提供更可靠的安全保障。 然而，技术创新的同时也在滋生新的技术风险，单靠技术理性并不能根除技术的风险，没有任何能源是绝对安全可靠的[4]。 因此，技术上的不成熟是造成核能风险最直接的因素。

第二，社会因素。 对科学理性的盲目崇拜不仅使人类遭受到了严重核损害事故，更引发广泛的社会危机。 事实上，在核能风险规制中始终存在着两种理性的潜在冲突：科学理性与社会理性。 在过去较长的一段时间里，科学理性始终压制着社会理性，核能利用一度只被认作是“科学上的事情”。 但随着风险社会的到来，科学理性的垄断诉求被打破了。现代化的执行者和受害者群体分别有着不同的诉求、利益和观点，相互冲突，相互竞争。 他们被迫从原因和结果、发动者和受害者的角度共同界定风险[5]。科学理性与社会理性出现了难以弥合的分歧，往往在科学上论证可行的项目，却因为社会公众的不理解而被迫搁置。 在核能领域，科学理性与社会理性的分歧最主要的体现就是涉核项目所引发的邻避运动。由于未给予“邻避居民”充分的知情权与话语权，缺乏宣传教育，未建立“邻避居民”补偿机制及公众求偿机制等原因[6]，使得社会公众的反核情绪高涨，进而引发新一轮的社会风险。

第三，政府因素。与其他环境风险相比，核能风险的规制有赖于政府功能的发挥。 但有研究表明，政府对风险的规制并不总能达到期待的效果。制约政府风险规制有效性的原因有很多，但从内部角度上说，信息的不对称和有限理性是最重要的两个方面。一般认为，相比于市场主体，政府经常处于信息不对称的劣势一方[7]。特别是在涉核领域，核能的开发利用本身是一个具有浓厚专业性色彩的活动，政府的角色定位使其并不能完全地应对核能活动所具有的专业性特征。此外，鉴于核能的特殊属性，核能企业一般都会将涉核信息以商业秘密的形式保存起来，这在客观上增加了政府规制部门获取有效信息的难度。 另外，政府的有限理性也是核能风险产生的重要原因之一。由于人的信息加工和计算能力有限，因此，由人组成的任何组织无法完全按照理性模式去行动，即人和组织没有能力同时考虑所面临的所有选择，无法按照“效率最大化”和“最优化原则”理性地指导自己的行动[8]。 况且，在核能规制中仍然存在着利益博弈、规制俘获的可能，这也给政府规制的有效性蒙上了阴影。 因此，为有效地应对核能风险，单纯地依靠政府的力量是其不可承受之重。

二、核能风险行政规制的反思

自工业革命以来，随着环境问题的大规模爆发及市场机制的失灵，国家在环境保护中的地位显得愈发重要，可以说，环境保护作为一种公益性很强的事业，特别需要“国家”这个拥有特殊公共职能的主体发挥作用[9]。由于我国的历史传统，国家在市民社会中扮演着重要的角色，核能规制领域更是如此。 从2018 年9 月20 日发布的《原子能法》（征求意见稿）中也能窥见，我国对核能的开发利用采取了严格的管控措施。 然而，在民用核能大力发展的当下，传统核能风险的行政规制模式日益受到现实的拷问，并逐渐暴露出其弊端。

（一）传统行政规制的逻辑演进

行政规制作为现代政府环境管理的主要手段之一，在预防和应对核能风险方面具有重要的作用。传统的行政规制基于“控权论”和“管理论”的传统行政法理论[10]，强调政府在规制中的核心作用，基本的表现形式为“命令—控制”。这一传统行政规制模式同样反映在了核能风险领域，其逻辑思路演化为：在科技发展到一定的水平，污染能够通过科学的技术测量和知识判断后，科学专家为立法者提供一个在科学上可以接受的值，通过法律规范设定企业进入门槛及污染物排放标准，强制企业遵守上述的门槛和标准，如若企业未达标，则予以禁止进入或课以罚则[11]。

（二）传统行政规制在核能风险应对上的不足

基于污染者负责原则及“依法行政”的基本理念，传统行政规制在环境风险的管理上具有充分的正当性[12]。 但由于核能风险的特殊性及传统行政规制的固有缺陷，传统行政规制在核能风险应对上存在着价值目标错位、规制范围不清、公众参与缺失等不足。

1.核能风险规制的价值目标错位

由于我国长期奉行“自上而下” 的决策体系，“精英主义” 决策模式在传统环境行政决策中通常占据着主流地位。尽管“精英主义”决策模式提高了决策的效率，但也造成了决策的封闭性、单向性、垄断性等问题[13]。 另外，在较长的一段时间里，我国政府都被冠以“全能型政府”的理想模型，其承载了经济发展、环境保护等多项职责。 而在核能风险规制中，政府职责的复合性往往会造成政府内部不同部门之间的价值诉求存在差异。 因而，不同价值诉求之间常常存在对立甚至是冲突。

（1）经济利益与环境利益的冲突

在核能规制领域，环境利益与经济利益的冲突可以化约为安全与发展之间的矛盾。安全与发展是我国核能规制的核心议题，如何在保障安全和有利于核能发展之间保持合理的平衡是核能风险规制首先要解决的问题[14]。 一方面，如果没有安全作保障，核能即便能够带来巨大经济效益，一旦发生核事故，这些福利都将不复存在甚至得不偿失；而另一方面，随着传统能源的日渐紧缺及环境问题的爆发，发展也成为和平利用核能所追求的重要目标[15]。 安全与发展始终是困扰我国核能风险规制机关的矛盾体。 从我国发展的脉络上看，我国长期存在着对GDP 增长的盲目崇拜及对地方政府不科学的政绩考评，致使经济发展在我国获得了近乎宗教信仰般的地位，环境利益在与经济利益的竞争过程中不堪一击[16]。这种粗放式的发展理念也同样体现在了核能领域。 在能源短缺的背景下，我国急需要核能这样一种新能源发挥其在促进国民经济发展中的重要作用。 《原子能法》（征求意见稿）第1 条也明确规定，本法制定的目的是规范和加强原子能研究、 开发和利用活动，推进科技进步与产业提升，保障国家安全，促进国民经济和社会发展；第4条规定，从事原子能活动要统筹发展和安全。 通过对比两个条文我们可以看出，至少在当前环境下，促进原子能的开发和利用仍是最主要目的，而这也给核能风险规制的有效性打上了重重的问号。

（2）个体利益与公共利益的错位

尽管对环境利益的论争由来已久，但不可否认的是，环境利益有别于个体利益，它具有整体性和不可分割性的特点[17]，因此，从本质上说，环境利益应当属于公共利益。 核能风险规制中除了存在经济利益与环境利益的冲突外，还存在个体利益与公共利益的矛盾。 这主要是源于核能企业的“双重属性”。

一般认为，核能企业（尤其是核电企业）是以营利为目的的企业法人，其生产经营活动多是以自身利益最大化为行动指南。 但从结果性的角度上说，核能企业的生产经营活动不仅优化了能源结构，改善了生态环境，还为全社会提供了源源不断的电力资源。 从这一层面上说，核能企业亦具有社会公共利益的属性。在我国，核电企业多为国企或者央企，这在一定程度上强化了核电企业的公益属性。 因此，当针对核能企业这种具有“双重属性”的企业进行规制的时候，不仅需要考虑个体利益，还要兼顾社会公共利益，这无疑增加了规制机关的规制难度，容易造成其在价值判断上的错位。此外，核能企业凭借其强大的经济实力和专业性优势也常会对规制机关形成规制俘获，这也增加了行政规制的不确定性。

2.传统行政规制的规制范围界定不清

传统行政规制的规制范围通常是依据过去经验及既定知识可以预测到的即将发生的危险而确定的，人们知道该种危险的来源及其破坏程度和范围，也知道何种措施可以有效地控制该种危险——或者在未能控制时，也知道何种途径和方法可以给予救济。 立法者在授权时即可依此种相对确定的预测提前做出安排[18]。 而这种规制范围的确定在核能风险的防范中难有成效，因为核能风险的来源具有多样性，其传播媒介也很丰富。更为重要的是，核能风险的发生具有不确定性，规制机关无法针对不确定的风险制定一套确定的规制范围。 因此，核能风险的行政规制就必然落入行政自由裁量权的范畴之中，这极有可能造成两种消极影响：

第一，自由裁量权对私权利的侵犯。 行政自由裁量权一方面弥补了行政行为的僵硬性，另一方面也侵犯相对人的“平等对待权”，造成社会不公[19]。由于核能风险对环境及社会的威胁极大，行政机关势必要加强对核能风险的管理，私权利必然会让步于公权力的行使，甚至做出牺牲。

第二，消极的不作为。 科学技术的进步促进了核能的开发和利用，但同时也让规制机关形成了依赖心理，即规制机关将规制重点放在了法律标准的制定上，而忽视了对核能企业运行过程中的监督。加之核能风险发生的不确定性，更加剧了规制机关对科技的依赖，滋生了惰性行为。

3． 传统行政规制中的公众参与缺失

我国传统行政规制的单向度、封闭性排除了公众参与核能风险管理的可能性，且未能提供制度化、公开化的利益博弈平台，这造成了核能风险管理中公共利益表达渠道的缺失，在某种程度上增加了规制失灵的可能性[20]。

第一，公众参与的缺失造成了传统行政规制的不合理性。 如上文所析，传统行政规制的理念是强调行政机关的绝对权威及公众的服从，这一理念使得政府的环境决策必须具有充分的合理性，否则很可能达不到应有的规制目标。 而很显然，无论是信息的不对称，还是政府的有限理性等等，都使得政府的环境决策无法达到完全的合理。 在这一情况下，公众等社会主体的参与能够在一定程度上弥补政府规制的不合理性。 然而，行政规制下公共参与的缺失使得政府的规制行为缺少必要的监督甚至是纠正。

第二，公众参与的缺失使得行政规制的目标偏离社会的需要。 传统的环境规制模式依靠权力集中，以既定的章程和规则为界，在通过职务等级而形成的科层制管理结构的基础之上[21]，形成了“自上而下”的规制体系。 虽然稳定的科层制能够增强政府机构对国家规制立法的敏感性和重视程度，但其在很大程度上排除了公众参与的机会。公众参与的缺失割断了政策制定机关与社会公众的联系，使得规制政策的制定更多地反映管理者的价值诉求，而缺少社会公众的普遍意志，这造成规制政策或是无法满足社会的需要，或是偏离社会的需要，即所谓的“规制不足”与“规制过剩”。

实际上，公众参与原则作为我国环境法的基本原则之一已经逐渐渗透到我国环境治理的各个领域，并发挥了重要的作用。 公众参与原则同样会对核能风险的规制带来新的启发，并且能够成为传统核能风险行政规制新的突破口。

三、我国核能风险规制的完善路径：一种合作规制的分析思路

随着核能日渐民用化及社会公众“涉核邻避情结”的与日俱增，传统核能风险行政规制模式的弊端逐渐凸显。此外，在现代社会中，社会公众的地位得到了前所未有的提高，传统上只有国家作为规制主体的理念受到了越来越多学者的批判。在西方国家，有学者提出了“去中心化规制”及“社会自我规制”的全新规制理念①例如英国学者Julia Black 即主张“去中心化的规制”，其不仅关注私人规制和其他非政府规制，也在探索私人主体与公共主体之间的关系，可参见Julia Black.Critical reflections on regulation [J].Australian Journal of Legal Philosophy, Vol.27, pp: 1-36.澳大利亚学者Christine Parker 则主张社会的自我规制及法律的多元化，可参见Christine parker.The Pluralization of Regulation [J].Legal Pluralism,Privatization of Law and Multiculturalism Theoretical Inquiries in Law, Vol.9, pp: 349-370.。但鉴于我国的规制传统及核能的特殊性，完全的自我规制显然不符合我国国情。因此，既能发挥政府的宏观管理作用，又能充分调动社会主体积极性的合作规制成为完善我国核能风险规制的有效路径。

（一）合作规制的基本理念

合作规制既不同于传统的命令—控制型的行政规制，也与纯粹的自我规制有所区别。 从本质上说，合作规制是介于传统行政规制与社会自我规制之间的一种规制模式，意指社会组织、个人等社会主体本着合作治理的理念，就社会公共事务或国家事务在社会自治的基础上，平等地与国家或政府进行合作共治的一种规制模式[22]。 合作规制通常被认为是传统行政规制的补充和替代，用以制定、实施与执行政策，与使用新型的政策工具、民营化、分权及责任分担等现象相关联[23]。 合作规制不以政府为中心，政府不对规制具有独占权，政府不作为公共领域的中心规制者，与包括行业协会、 个体公司群体、 消费者或贸易组织、 自我规制实体和非政府组织等的私人部门分享规制职能。 因此，合作规制一方面摆脱了行政规制与社会公众之间存在断裂的缺憾，另一方面也注意发挥企业、 社会公众的能动性。

合作规制在核能风险规制领域有着广泛的适用空间。 首先，如上文所述，传统核能风险的行政规制存在着诸多的弊端，行政规制的有效性被打上重重的问号，核能风险迫切需要新的规制模式；其次，相比于规制机关，核能企业通常更了解自身的经营活动，面对核能活动所引发的风险，企业的自我管理更加具有实效性；最后，核能规制并非只局限于政府与核能企业，更关涉到广大的社会公众。 合作规制也能够充分地调动社会主体的积极性，以最广泛的公众参与减轻政府规制的压力及成本。

（二）核能风险合作规制的实现路径

1.核能风险的合作规制需要植入环境善治的理念

传统核能行政规制秉承“控权论”和“管理论”的规制理念，强调国家对规制权的垄断行使，企业和社会公众都处于被规制者的地位。 这一规制理念受到了理论界的质疑，同时也被实践证明是有失偏颇的。 因此，核能风险的合作规制不应当再沿用“控制论”的规制理念，而应当采用环境善治的理念。

善治理念并非起源于环境治理领域。1992 年，在里约热内卢通过的《21 世纪议程》 中才首次提到了“环境善治”的理念，而后逐渐被世界各国所接受[24]。所谓环境善治是指“政府部门、企业部门和公民社会部门根据一定的治理原则和机制进行更好的环境决策，并力求环境绩效、经济绩效和社会绩效最大化和可持续发展性，公平和持续地满足生态系统和人类的目标要求”[25]。 环境善治的理念契合了核能风险合作规制的价值诉求。

首先，环境善治理念要求核能风险规制机关重视公众参与的重要性。就我国近几年发生的环境群体性事件而言，公众参与的缺失是其产生的重要原因之一。 公众作为环境利益的享有者，其当然地拥有环境风险的管理权利[26]。 其次，环境善治理念促使公众重拾对政府的信任。 传统的规制理念中，政府与公众二元对立的局面造成了“政府规制越多，公共的反抗情绪越强烈”的恶性循环。 环境善治理念的提出，为社会公众环境利益的表达创造了条件和渠道，也使得社会公众的环境利益诉求能更多地以政府环境决策的形式表现出来，这无疑会增加公众对政府的信任。 最后，环境善治理念通过要求政府简政放权、 重视公众的重要性及让社会公众回归社会治理的主体地位，扫清了公私合作规制的理论障碍，为核能风险规制提供了新的价值指引。

2.扩大核能风险合作规制主体的范围

诚如托克维尔所言，“一个中央政府，不管它如何精明能干，也不能明察秋毫，不能依靠自己去了解一个大国生活的一切细节，它办不到这一点，因为这样的工作超过了人力之所及”[27]。 因此，在核能风险的规制中应当扩大合作规制参与主体的范围，以全社会的力量共同应对核能风险。

（1）核能风险制造者。 核能风险制造者一般是核能（电）企业，其也是与核能风险发生关系最紧密的主体。核能风险合作规制的实现需要发挥核能（电）企业的自我规制，树立良好的环境观念，建立系统的环境管理制度，最终提高环境保护绩效[28]。

（2）规制机关。 规制机关作为我国核能风险规制的主要监管者，应当继续发挥其风险规制的主导作用；同时，在环境善治理念的指导下，积极转变传统“命令—控制”的规制思路，重视并尊重其他风险管理参与者的主体地位和权利，为进一步的风险沟通奠定基础。 此外，应当将核能风险的合作规制纳入政府的环境责任之中，通过责任追究的形式约束政府的风险规制行为。

（3）社会公众。社会公众是环境利益的享有者，其当然地享有核能风险规制的参与权。核能风险的合作规制要求能够成分发挥公众参与的有效性，一方面发挥其社会监督的作用；另一方面因其个体利益的差异性也能弥补政府环境决策的局限性，使政府环境决策更加符合社会的整体利益。

（4）环保组织。从某种意义上说，环保组织是社会公众利益的集合。 相较于个体公众而言，环保组织具有更强的非利益相关性和专业性。 因此，核能风险的合作规制需要充分发挥环保组织利益协调、 价值规范及认知调整等方面的积极作用。

此外，新闻媒体、专家学者等其他主体也是核能风险合作规制的重要参与者，核能风险规制目标的实现有赖于多元主体之间的相互协作。政府机关基于公众管理者身份，履行环境保护监管职责，在做好“元治理”角色①“元治理”被认为是治理的治理，或是治理的统治，其基本内涵包括：一是对治理进行控制，达到自治和控制的平衡；二是统筹和协调官僚制、市场和网络三种治理形式；三是强调国家和政府在治理网络中的首要地位，国家的政治控制力增强，但是不同于以往实行直接命令和控制的官僚制，而是优先使用间接的、柔性的手段.参见孙珠峰，胡近.“元治理”理论研究：内涵、工具与评价[J].上海交通大学学报（哲学社会科学版），2016（3）：45-50.的同时，还应当进一步透过法律制度确保私主体的独立性，以真正实现地位平等、公众参与[29]。

3.引入环境契约制度

环境契约作为公私合作的主要形式，产生于20 世纪90 年代，并在环境规制领域展现出旺盛的生命力[30]。 相较于发达国家，环境契约在我国的发展较晚，直到2010 年江苏省苏州市沧浪区尝试用环境契约的形式开展环境保护，这才使其成为媒体关注的焦点[31]。 环境契约，也有学者将其称为环境行政合同、自愿式环境协议，是环境行政主体为实现特定的环境管理目标、行使环境行政职能，而与行政相对人之间设立、变更或终止与环境管理直接相关的权利、义务的协议[32]。 环境契约重新定义了传统规制者与被规制者之间的关系，双方从“管制与被管制”走向了合作。

核能风险中环境契约的当事人是核能风险的规制机关和核能风险制造者（核能企业）。核能风险的规制者就核能风险的预防、处理及责任承担等方面与核能企业达成一致，双方根据所达成的协议内容各自履行自己的职责，并就核能风险的发生承担各自相应的责任。核能风险规制引入环境契约理念不仅能够节约规制成本，同时更加能够发挥核能企业自我规制的最大效用，弥补传统核能风险规制在规制范围、规制目标等方面的不足。

4.完善核能风险沟通机制

公众参与的缺失是传统核能风险行政规制广受诟病的原因之一，而近年来大量出现的涉核邻避运动也凸显了我国核能风险沟通机制的不足。风险沟通是形成公众理性以应对风险恐惧感的重要渠道，是改变风险轨迹、防范风险兑现（危机爆发）的有效手段，也是实施风险管理的前提条件和基础环节[33]。 因此，核能风险合作规制的实效性有赖于风险沟通机制的完善。

（1）建立核能风险沟通平台

核能风险沟通平台的缺失是核能风险规制缺少公众参与最重要的原因之一。已有的研究成果表明，一个具有开放性和透明性的风险沟通平台对于公众十分重要，因为这一平台有助于社会公众对风险议题的讨论、认知与学习，并由此做出对风险议题的适当判断[34]。 核能风险沟通平台的建立需要政府与公众的共同努力，例如有学者指出可以效仿食品风险交流机制，各级环保部门及与核安全有关的行政机关都应设立专门的风险交流处，并定期开展相关的活动[35]。 总而言之，核能风险沟通平台的建立为政府与公众展开平等对话提供了条件，双方可以就核能风险应对中权利义务的安排进行沟通，以期达到合作规制的目的。

（2）切实保障公众的核能信息知情权

核能因其战略意义大、科技化程度高、专业知识复杂等特点，使公众无法像了解其他环境风险一样认识核能风险。但这并不意味着国家可以忽视公众的核能信息知情权。 相反，核能信息知情权是核能风险沟通机制建立的前提和基础，国家应当切实保障公众的知情权。具体的做法可以是核安全信息发布机关定期或不定期地举办核能风险预防的专业知识讲座、开展核安全知识竞赛。 教育机构还宜在中小学生当中加入核安全文化教育的内容，从小培育正确的核安全观。

（3）落实核能风险沟通的程序性保障

在满足公众核能风险信息知情权的条件下，切实保障公众的程序性权利是公众真正可以对最终决策的形成产生重大影响的关键[36]。 具体的做法可以包括： 第一，实施核能风险信息发布的公告程序。 政府在发布核能风险信息前应当告知社会公众，特别是对于核能风险承受力较弱的公众，确保他们能够知道核能风险信息的发布。 第二，保障社会公众的听证权利。 当社会公众对核能风险信息产生疑虑或者对涉核项目的环境影响评价等产生不解的时候，有关部门应当主动或依申请举行听证，对涉核项目的风险性给予充分的说明，对公众的疑虑给予充分的解答。 第三，保障社会公众的监督权。 由于信息与专业知识的不对称，公众在与政府的沟通中经常处于弱势地位，政府存在“形式沟通”的可能性，保障公众的监督权一方面可以维护公众在核能风险沟通中的合法权利，另一方面可以督促政府正确地履行其在风险沟通中的义务。

四、结 语

核能在现代社会中扮演着越来越重要的角色，不仅能够优化能源结构，更能够改善环境状况。 然而，核能利用所伴随的巨大风险又是制约核能开发利用的原因之一。 传统核能风险的行政规制模式已被实践证明并不能有效地应对核能风险。 合作规制作为传统行政规制的补充和替代，能够充分发挥政府与社会的积极作用，在核能风险规制领域有着广泛的适用空间。 此外，在国家大力制定核法的背景下，合作规制的理念也能够为《原子能法》提供有益的参考。