社区矫正立法的宏观研究

王志亮

(上海政法学院，上海 200333)

国家既然不能消除犯罪，那么就有责任和义务来关心如何对罪犯进行矫正，从而帮助他们重新回归社会，与社区的守法公民共同生活发展。[1]为此，我国自2002年8月，北京市、上海市率先在全国尝试对服刑罪犯进行社区矫正实践探索。2003年7月最高人民法院、最高人民检察院、公安部和司法部联合发布《关于开展社区矫正试点工作的通知》，具体部署在6个地区开展社区矫正试点工作。2009年9月23日，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合下发《关于在全国试行社区矫正工作的意见》，将社区矫正工作的试行推向全国。2012年2月15日，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合发布《社区矫正实施办法》，可以说正式将社区矫正工作推行全国，“社区矫正工作取得了显著成效”[2]3。

与此同时，社区矫正立法工作也紧锣密鼓地跟进。党的十八届四中全会《决定》指出:“健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用”，并明确提出了要“制定社区矫正法”，要“建设一支正规化、专业化、职业化的法治队伍。”[3]2016年12月1日国务院法制办发布《中华人民共和国社区矫正法(征求意见稿)》；2018年中央政法工作会议明确指出全面深化司法行政改革，制定《社区矫正法》，以立法形式巩固改革成果。2018年3月14日，《国务院2018年立法工作计划》提请全国人大常委会审议“社区矫正法草案”(由司法部起草)。“社区矫正法”已经纳入2018年立法日程。2018年4月27日，全国人大网刊发《全国人大常委会2018年立法工作计划》，全国人大常委会将于2018年10月初次审议《社区矫正法》……社区矫正需要立法，不仅是实践工作的规范依据需要，更是法治国家建设一项不可或缺的内容。

一、需要国家作出社区矫正立法决策

在现代法治国家，任何活动都需要在法律上明确性质以及在法律体系中的定位，社区矫正也不例外。[4]此外，日益多元化的社会利益结构，要求在立法中所有相关主体的利益都能得到充分地反映，只有充分反映了各种相关的利益诉求才能在相互竞争的利益之间达成妥协，形成共识，才能保证社会对立法结果的认同和支持。[5]197社区矫正立法，首先需要明确谁有资格作出立法决策，立法需要坚持哪些原则，以保证社区矫正工作的顺利进行。否则，社区矫正难以融入国家的法律体系，成为国家法律体系的有机组成部分。

(一)立法机关有资格作出社区矫正立法决策

1.立法机关是社区矫正立法决策主体

“立法决策是指立法主体在立法过程中，为实现预设的立法目标而在立法权限范围内对各种可能性或者备选方案所作的选择。”[6]67立法决策具有强烈的目的性和鲜明的主观能动性，必须强调立法决策的主体资格。在法治国家，立法机关是唯一的立法决策主体，这是法治国家建设的应有之意。全国人大及其常委会是我国的立法机关，当然是社区矫正立法决策主体，为行文简洁明了简称“人大”。至于具体的社区矫正立法，应在作为立法机关的人大领导和主导下由具体部门负责起草，但这不能成为否认立法机关是社区矫正立法决策的主体地位。

社区矫正立法决策必须是在社区矫正立法过程中作出的。立法过程不能被狭隘地解读为立法程序，而应当被理解为一个与立法有关的时空概念，立法机关作出立法决策应该是立法程序所必须的一个重要环节和一个重大事项。社区矫正立法草案几次都没能登上人大立法大雅之堂，不能说与缺少人大的社区矫正立法决策没有任何关系。如果人大旗帜鲜明地作出社区矫正立法决策并公之于众，无论如何都会大大地推动社区矫正立法进程和步伐。就此而言，人大作出社区矫正立法决策意义重大，标志着社区矫正立法程序的最高规格启动，其推动立法进程和步伐的力度不言而喻。

社区矫正立法决策必须是立法主体依其职权所作出的，这是法治原则对立法主体的基本要求。当然，如果立法主体超越其职权进行立法决策，如地方性法规涉及依法应当由法律规定的事项，那么这样的立法决策是无效的。其实，实践中更应关注立法主体不行使职权即不作出立法决策的问题。人大行使立法权绝对不应理解为或看到的那样仅仅是公布法律，甚至是公布法律之前的人大代表表决是否同意通过，更应表现为发布立法决策。因此，人大依职权作出社区矫正立法决策，是人大行使立法权的应有之义。

由于立法背后牵扯有关部门或群体的利益得失。在部门利益和国家法治大局相矛盾相冲突的情况下，容易倾向于部门利益而非国家法治的大局。[7]因此立法决策的最终结果是对其所面对的各种可能性或者备选方案进行选择。因为，决策不是一个机械的算术过程，而是通过发挥主观能动性化繁为简、将复杂的矛盾加以解决的过程，诚如彭真同志所言“立法就是在矛盾的焦点上划杠杠”[8]303。现在，社区矫正立法决策的这个特征集中地体现在立法主体对于与立法相关的各种不同利益的协调和筛选。如何协调、筛选？需要预设立法目标，因为立法决策不是盲目的。社区矫正立法决策必须由人大预设立法目标，社区矫正立法目标应符合该行业的实际情况，否则即使立法颁布生效了也缺乏操作性。可见，衡量社区矫正立法决策质量的客观标准便是最终是否促进了预设立法目标的实现。

2.立法机关的社区矫正立法决策符合法治国家建设的需要

2014年10月28日《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出，“法律是治国之重器，良法是善治之前提。建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，抓住提高立法质量这个关键。要恪守以民为本、立法为民理念，贯彻社会主义核心价值观，使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护。要把公正、公平、公开原则贯穿立法全过程，完善立法体制机制，坚持立改废释并举，增强法律法规的及时性、系统性、针对性、有效性。”不仅如此，还直接提出“制定社区矫正法”。毋庸置疑，以上政策属于党的政策，共产党从执政党的角度提出了党的法治建设决策，其中包括党的立法决策，明确提出了社区矫正立法决策。当然，这些立法决策要实际落实，就需要把党的立法决策转化为国家的立法决策。依照这个逻辑，具体到社区矫正立法决策，需要把党的决策转化为国家的决策。在启动社区矫正立法程序方面，人大已经开始了对接转化的初步工作，早在2013年《社区矫正法》已经纳入十二届全国人大常委会的立法规划，属于“需要抓紧工作、条件成熟时提请审议的法律草案”[9]。

法治国家建设具有现时与长久相结合的双重性，立法机关的立法任务势必繁重，要求立法机关必须有效利用立法时间资源、人力资源、财力资源，这也进一步要求立法机关在立法决策过程中必须严肃认真谨慎。因为，随着国家法治建设的进行，立法基本满足有法可依的低端需求之后，社会对立法质量的要求便升级到高端标准即良法善治，立法机关提高立法质量成为法治国家建设的重要前提内容。因此，立法机关制定良法，避免劣质立法，才能符合法治国家建设的要求。[10]12随着利益表达机制的健全，社区矫正立法过程充满了多元价值观的协调和多元利益的取舍问题，立法机关必须针对不同利益诉求作出不同且富有灵活性的回应，而且应以立法决策方式作出选择决定。信息传播的快速便捷使社会公众越来越意识到，立法应解决的社会问题存在多元解决方案，其中必然有社会大众最认可和接受的方案，社会大众认可接受才具有操作性，这应是立法机关确定立法决策中立法标准的最佳方案。

立法决策的重要性和作用功能日益呈现给全社会，因而成为立法机关立法程序中的一个必要环节。在社区矫正立法决策实践中，不仅立法机关应尽可能制定良法，而且社会大众也得以有机会评价社区矫正立法的优劣。在法治国家建设视野下，社区矫正立法决策的终极关怀是提升立法质量，这是法治国家建设的基础内容。

(二)立法机关应合理作出社区矫正立法决策

1.社区矫正立法决策三维角度

执行刑罚属于国家的国务，社区矫正事关国家要务，社区矫正事务属于国家的刑罚执行内容，社区矫正权属于国家权力中的行刑权范畴，社区矫正机关属于国家机关建制。立法机关行使立法职权必须作出立法决策，应从国家的高度、社会的广度、行业的深度三维视角，全面地规划社区矫正立法决策。

全国人大是最高的权威决策者、立法者，社区矫正立法决策的国家高度涉及两个方面：一是国家的治理能力；二是法律体系的完善。国家的治理能力是国家应对处理解决各种问题的主观条件，国家一直在进行法治国家建设，势必要求以法治思维规范国家的治理行为，要求国家以法治进行管理，提高国家治理能力，把国家治理能力纳入国家法治轨道。国家治理应对的问题纷繁复杂，其中就包括社会治安问题。针对社会治安问题，尤其是针对犯罪问题的治理，强调依法构建国家治理体系，强化依法提升国家治理能力。国家以刑罚施加于犯罪人的法治方式应对已然犯罪，在刑罚执行中社区矫正居于重要地位，应以法治模式规范其运行。因此，立法机关应把社区矫正立法决策置于法律体系的整体框架内来考虑，

社会绝对不是社区矫正一个实体的运行空间环境，社会是国家全部机关事业团体组织和公众及个人的活动空间环境，社区矫正是社会的一个单元。现在，社会矛盾和问题交织叠加，全面依法治国任务依然繁重，应将社区矫正置于全社会的范围内来看待。社区矫正立法决策的社会广度应包含两个方面：一是给社区矫正机关以社会相应单位的待遇，二是社会的配合。随着民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长，人们越来越关注良法善治了，其中社区矫正备受关注，尤其是社区矫正工作人员。社区矫正依法由社区矫正机关承担，在机关单位系列中，社区矫正机关与监狱、公安机关属于同一类的犯罪治理单位，尤其是与监狱同属于执行刑罚的国家行政机关，理应得到与监狱相同的人力资源、财力资源、物力资源的保障。社区矫正意味着犯罪人在社区服刑，不仅不影响其个人的家庭生活，而且不影响其个人的社会活动，因此社会必须配合，首当其冲应是公安派出所的配合，其次是社会其他相关单位的配合，再次是社会公众的支持。

从社区矫正的行业深度来看，社区矫正的性质是在社区执行刑罚，区别于监狱行刑的本质就在于社区矫正意味着犯罪人在社区服刑，监狱行刑将服刑人置于封闭环境中监管，而社区矫正将服刑人散放在自由环境里管理，并且细化在行刑程序、服刑人权利义务、行刑实体制度上均区别于与监狱行刑。此外，由于社区矫正整个过程中服刑人的行为自由，没有受到实质性约束，因此社区矫正的风险因素较多，其安全问题尤为突出。社区矫正立法决策的行业深度，需要客观地认识社区矫正行业特质，立法机关应该全面考虑社区矫正法所需要的社会安全措施。

2.社区矫正立法决策的分类内容

由于立法决策所涉及的内容和环节众多，因此需要进行适当的分类，才有可能更好地体现立法决策高度概括的作用。根据不同的标准，可以对社区矫正立法决策进行诸多分类：一类是以决策影响范围和决策对象为标准的分类，另一类是以立法形态为标准的分类。

以立法决策的影响范围和决策对象的重要性程度来分，社区矫正立法决策可以分为宏观决策、中观决策和微观决策三个层面和类型。宏观立法决策是立法主体对社区矫正立法的最高层次决策，包括立法的全局性决策、立法设计的总体思路等内容。由于宏观立法决策对具体的社区矫正立法及其将来的施行实践以及社会关系的影响最为广泛和深远，决策者就需要花费大量的时间和精力广泛且反复地征求社区矫正基层以及社会相关部门的意见。中观立法决策是立法主体对社区矫正立法的系统设计，包括结构上的总则、分则和附则，包括内容上的社区矫正机关及其工作人员、社区矫正机关的工作职责权限、行刑程序、服刑人员的法律地位、社区矫正管理、社区矫正教育、社区矫正劳动、社区矫正改造等制度。中观立法决策是立法机关经常面临的决策，对社区矫正立法某一阶段、某一领域的立法实践，具有决定性的影响。微观立法决策是立法主体对社区矫正立法的某一个具体法律规则的设计，在立法实践中最为常见，是立法主体频繁面临的决策。

以立法形态为标准进行分类，立法决策可以分为建构型立法决策和回应型立法决策。建构型立法决策是立法机关在规划设计一个全新的法律时所作出的决策。回应型立法决策是立法机关为应对现实存在的法律进行修改、废除相关法律制度时所作出的决策。可见，对于社区矫正立法，应该作出建构型立法决策。立法机关，首先应确定社区矫正法的诸多立法目标，然后根据这些目标制定具体的规划指标参数，必然涉及各种立法目标以及具体规划方案之间的斟酌和取舍，其核心内容包括三个方面，即立法对象决策、立法内容决策和立法时机决策。作为立法对象决策，社区矫正实践是早已客观存在的，不进行立法，就意味着行刑领域的这个“事实婚姻”还要继续存在下去，本身就不符合依法行刑的法治原则要求，大局上不符合法治国家建设的要求，因此，社区矫正立法决策具有必要性。在立法内容决策上，社区矫正的实践运行就表明了其内容的相对独立性并自成体系，决定了立法内容决策的基础，但是由于其社区矫正的名称存在定性不准确或不被社会认同的问题，或多或少影响了立法达成。立法时机决策上，社区矫正立法决策早已作出，能够有效地实现其预设的立法目标并被社会所广泛认同接受，这个美好愿望能否实现经常受到现实情况的制约。首先，立法机关掌握的信息有时并不充分，或者不了解社区矫正的情况，同时有些信息是立法者在立法过程中未掌握的。其次，立法机关面对反映社会倾向性的许多社区矫正立法意见方案无法作出准确判断。再次，立法机关往往要面对众多针锋相对、互不妥协的利益诉求，或许往往为了协调这些利益而推迟立法进程，甚至贻误最佳的立法时机。最后，立法机关的其他立法议程以及立法外议程很可能会挤占社区矫正立法所需要的时间。当然，影响立法时机的因素还有很多，在此无须一一列举。

二、需要坚持社区矫正立法原则

社区矫正立法原则不仅是指导社区矫正法立法的准则，而且也是社区矫正立法精神、内容的集中体现。在中国，立法原则可以从性质和内容的结合上区分为多种，其中法治原则、民主原则、科学原则尤为突出和重要，它们是指导一切法律创制的基本原则；同样也就构成了社区矫正立法的基本原则。

(一)社区矫正立法应坚持法治原则

法治化的立法是国家和社会走向法治状态，实现法治理想的前提。但当下我国社区矫正制度缺失法律支撑，与《立法法》发生许多冲突，甚至越权立法，自设职权，用较低效力等级的规范性文件规制犯罪与刑罚问题[11]，显然，有违法治原则。

1.法治原则以法定性为特质

《立法法》第3条规定，“立法应当遵循宪法的基本原则，以经济建设为中心，坚持社会主义道路、坚持人民民主专政、坚持中国共产党的领导、坚持马克思列宁主义毛泽东思想邓小平理论,坚持改革开放。”第4条进一步规定，“立法应当依照法定的权限和程序，从国家整体利益出发，维护社会主义法制的统一和尊严。”这两条规定是对立法法治原则的概括，社区矫正立法必须遵循。

第一,立法权限法定。立法权限法定强调立法权的行使应当有法的根据，全国人大在立法权限内开展社区矫正立法活动，都应当符合《宪法》《立法法》的规定。立法权限法定有两层含义，即立法主体法定、立法权限法定。立法权限是立法主体行使立法权力的界限，立法主体是立法权限的行使承担者，如果立法主体随意确认或变更，则立法权限的法定便无从实现。立法权是国家权力的重要组成部分，保障立法权不被滥用的先决条件就是立法权行使主体在法律上必须具有确定性。

立法权限法定包含两层含义：一是实体性立法权限法定，明确规定相应的立法主体在制定基本法律、其他法律、行政法规、地方性法规等规范性法律文件的具体权限；二程序性立法权限法定，明确规定法案的提案权、审议权、表决权及法的公布权。当然，立法权限法定具有立法权受制约性，立法权虽然在我国的国家权力体系中居于顶层设计地位，但也有权限范围和要求，立法机关应当在法律规定的范围内行使立法职权、从事立法活动，必须受到法的规制和社会公众的监督。

第二，立法程序法定。立法程序法定强调一切立法权的行使过程都应当于法有据，立法过程的所有环节都应当依法运行，强调立法运作的规范性和严肃性。在客观上，立法程序必须用法律规定并形成制度，绝不是可有可无的；在主观上，立法主体行使立法权必须遵守立法程序，不能随意行使。立法程序法定，意味着立法程序不因某些人意志的改变而改变，立法主体必须不折不扣地完全遵循法定的立法程序、环节、步骤和方法，而绝对不能有随意性和选择性。

第三，立法内容合法。立法内容合法是指立法结果应当符合根本法地位的《宪法》、上位法地位的《立法法》、前位法地位的《刑法》《刑事诉讼法》、平级法地位的《监狱法》以及人类理性，必须摒弃违反《宪法》、上位法、平级法以及人类理性的任何立法内容。在我国现行《宪法》是根本大法并具有最高的法律效力，社区矫正立法必须以宪法为立法依据，不得违反宪法。不合乎宪法原则和规定的立法应当被依法撤销或宣布无效。在社区矫正立法的权限和程序方面，必须遵守《立法法》的规定。

立法内容合法体现为立法内容的协调性。我国是统一的单一制国家，'坚持社会主义法制统一是根本原则，立法内容的协调性是实现社会主义法制统一的关键。因此，尽管我国有不同层次和内容的立法，但这些不同位阶的法都要保证法律体系内部的衔接统一，不仅下位阶的法不得同上位阶的法相抵触或者必须有上位阶的法的依据，同位阶的法之间也要互相衔接。具体来说，社区矫正立法不仅要与前位法的《刑法》《刑事诉讼法》保持相互之间的衔接，而且要与同位法的《监狱法》保持相互之间的衔接。

立法内容合法体现为立法内容的良善性。合法性不仅具有形式意义，而且具有实质意义，合法性的实质意义强调立法内容的良善性，即“恶法非法”。 社区矫正立法内容应“以人为本”，是对人的人格、尊严、人身自由等人类理性的基本肯定，不仅是对社区矫正工作人员的良善，也是对社区服刑人的良善，更是对社会守法公民的良善。

2.法治原则以维护法制统一尊严为职能

立法的法治原则是依法治国的内在要求，国家和社会的法治化是社会成员的共同愿望。我国社会的经验表明，在国家和社会的法治化进程中,立法必须首先法治化，这是国家和社会走向法治的前提和基础。由于我国数千年的历史所形成的人治观念在立法领域有不同程度的遗留，要实施“依法治国,建设社会主义法治国家”的基本治国方略, 就须首先在立法领域实现法治，这是社区矫正立法的前提要求。立法的法治原则是维护社会主义法制统一和尊严的要求。《宪法》明确规定，国家维护社会主义法制的统一和尊严。坚持法制统一是我国立法的特质，因为我国是单一制国家。而立法法治原则是实现社会主义法制统一和尊严的重要途径，因此社区矫正立法必须坚持法治原则。

社区矫正立法应树立法治意识、摒弃人治思想的观念。社区矫正立法是反映民意的立法权活动，要求坚持法治相统一、排除人治。在社区矫正立法实践中，要防止出现“假大空立法”的现象，简单地把口号标语式的词句作为“金科玉律”写入法中；要防止出现“虚无立法”的现象，把没有实际意义的词句随心所欲地立法；要防止出现“孤立立法”的现象，防止立法主体不从社区矫正需要全社会支持配合的视角立法。最重要的是，要防止空中楼阁式地立法，防止不考虑社区矫正所必需的人力物力财力资源而立法，因为社区矫正需要有专门的机构组织及工作人员来落实，不能依靠人们做贡献的志愿服务来落实。社区矫正立法应以强化法秩序为价值追求。社区矫正立法内容要充分体现国家的整体利益，充分考虑和维护社会公民的根本利益和长远利益，防止狭隘的部门和地方自保主义，这是法制统一的起点和落脚点。要通过社区矫正立法内容的层递式规制，保持国家法律体系内部的和谐统一并形成良好的法秩序。

(二)社区矫正立法应坚持民主原则

对社区服刑人员的监管、矫正与帮扶，是社会治理在新时期的创新形式。对社区服刑人员的管理，作为国家“善治”的组成部分，其良好效果，有赖于社会力量参与的广度与深度。[12]

1.以遵循民意为特质

我国的立法是表达民意的政权活动，立法必须遵循民主原则，这是我国立法的基本特征和民主政治的具体体现。《立法法》第5条规定：“立法应当体现人民的意志，坚持立法公开，发扬社会主义民主，保障人民通过多种途径参与立法活动。”社区矫正立法的民主原则有两个内容：一是民主原则的本质方面，社区矫正立法的内容应当反映和体现民意；二是民主原则的方法方面，社区矫正立法的过程应当坚持立法公开，发扬社会主义民主，保障人民通过多种途径参与并监督立法活动。

我国是人民民主专政的社会主义国家，现行《宪法》的总纲开宗明义声明：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”国家立法权的行使结果，创制的立法内容应表达和维护人民的共同意志。立法内容的民主性是由我国社会主义国家的本质所决定的，社区矫正立法内容必须以民意为依托和归宿，其内容是民意的法律化，这是民主立法的实质要求。立法内容的民主性是由立法活动的本质所决定的，社区矫正立法内容表达和维护的是人民的意志而非特定立法主体一己之意志，社区矫正立法内容表达和维护的是经过选择的、有必要提升为国家意志的、不特定多数人的共同意志。

我国社会主义民主政治制度的一个重要方面，就是完善人民代表大会制度，实现立法民主。“从群众中来,到群众中去”是中国共产党一贯奉行的工作方针，立法工作概莫能外。立法过程的民主性是由我国民主政治制度和党的工作方针所决定的，立法过程中的一切环节都应接纳民众参与或接受人民监督，民主立法的形式要求，这是人民管理国家和社会事务的重要途径。立法过程的民主性是由立法内容的民主性所决定的，法律化要求社区矫正立法活动的一切过程应具有法的正义所需要的民主内核。

社区矫正立法过程应保证相关利益的实现，立法过程不应是“暗箱操作”的过程，利益的表达和利益的选择应以社区矫正的需要为标准。社区矫正立法过程应保证权益平衡的实现，立法过程为各种利益的表达和交流提供了渠道，使相关利益者之间有了彼此认知和达成共识的机会，立法主体也有了从中作出理性选择的理由以平衡权益要求。社区矫正立法过程应保持立法中立，没有偏私的立法过程才可能出台社会广为认同的社区矫正法，社区矫正法被社会接受的程序前提是它必须经过中立的立法过程而制定。

社区矫正立法过程的民主性有两个要求：一是立法主体内部议事规则的民主；二是立法活动外部程序规则的民主。立法主体内部议事规则的民主直接关系着法的民主本质，因为立法主体内部的议事规则是“法”生成的“生产线”，生产线的优劣决定着产品的品质，要保障社区矫正立法过程的民主性，就必须要做到立法主体内部议事规则的民主。立法活动外部程序规则的民主，是立法主体在立法活动中联系社会公众的渠道。社区矫正工作涉及社会关系的复杂多样、利益主体多元，人大代表并不熟悉社区矫正工作及其相关各种利益需求。因此，社区矫正立法程序，除立法主体据以进行民主合议、民主议决之外，要据以使社会民众了解和参与社区矫正立法，这是《立法法》规定的立法公开的具体落实要求。

2.以吸纳民意为价值追求

在我国，人民是国家的主人，国家的根本任务就是确保人民当家做主管理国家的权利，立法的民主原则是实现人民当家做主的必然要求。“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”[13]146社区矫正立法的民主原则，是反映社区矫正客观规律的需要，是实现社区矫正立法目的的需要，是依法治国方略对立法的要求。人民群众广泛参与社区矫正立法过程并充分发表意见，不仅便于立法主体了解人民群众的意志和利益所在，而且利于增强人民群众对社区矫正立法内容的认同感，最终在立法中体现人民群众的意志，从而更加自觉地支持协助社区矫正工作。

社区矫正立法应坚持公开征求社会公众意见，实现公民的参与立法意见陈述权。社区矫正工作关涉人民群众重要利益，社区行刑立法活动必须坚持法案公开，使有关国家机关、社会团体、企事业单位以及专家学者、人民群众能够通过各种方式和途径有效参与立法过程，如通过调查研究、举行座谈会、组织社会媒体讨论甚至全民讨论，使他们有多种渠道和各种机会陈述自己的意见。

社区矫正立法应实践立法听证制，实现社会公民的质疑辩论权。社区矫正立法听证制度是现代立法制度追求公正与民主的集中体现，以公开的方式给利益关系人参与立法活动提供平等的机会，给不同利益群体提供制度性表白途径，通过让不同利益主体意见主张的相互质疑和辩论，由此立法主体以公共和理性为标准最终达成最大限度的共识。立法听证可以反映出人民意志的统一程度，使立法主体得以检验社区矫正立法的社会接受度。

社区矫正立法应倡导立法旁听制，实现社会公民的知情权。立法旁听，是公民获取社区矫正立法活动的真相和事实的有效途径，是立法主体听取社会公众意见的有效渠道。立法听证和立法审议，都可由民众代表列席旁听，使他们了解社区矫正法草案的审议情况。保障社会公民对社区矫正立法情况的知情权，是“理性立法”“民主立法”的必然要求：一则便于对社会公众进行法制教育，促进社区矫正立法信息传播；二则需要创造开放透明的社区矫正立法环境，避免立法腐败；三则利于社会公民监督立法，减少降低政治争议。

社区矫正立法过程应真实反映民意，实现人民意志与国家意志的统一。社区矫正立法过程的民主必须反映立法内容的民主，立法内容的民主应当全面、真实地反映社会公民在社区矫正立法活动中表达的意志，将立法过程的民主价值凝结成立法内容，应当具体、细致地反映民意，凝结成具体的条文。

(三)社区矫正立法应坚持科学原则

1．以科学为特质

社区矫正立法坚持科学原则，表现在立法理念的科学性、立法技术科学性和立法内容科学性三个方面。

立法理念直接指导立法活动的走向，只有立法理念具有科学性，所立之法才能具有合理性和良好的社会基础。社区矫正立法理念科学性要求，贯穿于社区矫正立法活动始终的理论信条和观念，必须反映立法活动的客观规律，必须符合客观实际情况。立法需要运用科学的立法技术表述法条，立法技术的科学性是指用来设计法律关系的调整方法和表达立法内容的技术专业、规范能够准确地反映立法真意。社区矫正的立法者想要作出合理的制度安排和达成的真实意愿，必须依靠科学的立法技术，否则就会事与愿违。

立法内容科学性属于科学立法的根本，以立法理念科学性和立法技术科学性为前提基础，是指法律制度设计的科学性，要求立法作出的制度安排必须符合法治国家建设目标。因为立法的内容才是调整社会关系的行为规范而理念与技术是融合在法条内容中的因素。社区矫正立法内容的科学性要求，立法主体秉持中立态度，以科学为立法内容的取舍标准，满足现实需求中的合理内容，排除不合理的内容。

2.以提高立法质量为价值追求

立法的科学原则要求把立法作为一种科学活动，立法无疑贯穿着立法者的意志，但也不否认立法受客观规律的制约。因此，立法的科学原则反映了立法作为一种科学活动的主客观相统一的本质。我国的立法数量快速增长以期满足现实的急需之后，就需要开始以提高立法质量为目标了。社区矫正立法科学原则以提高立法质量为价值追求，这是法治国家建设的必然要求。符合实现需求的立法具有社会生命力，要提高社区矫正立法质量，就必须使社区矫正立法能满足社区矫正的现实需求，如果脱离客观现实需要，那么立法就会因缺乏生命力而形同虚设甚至使社区矫正实践有法难依。社区矫正已经不是假设而是实践，这是立法的现实需要，法治国家建设要求应尽快结束仅凭政策于法无据的事实上的社区矫正实践。

社区矫正立法应体现服刑人权利和义务的一致性，社区矫正法是调整社区矫正法律关系的法律，必须反映社区矫正法律关系的特征，不仅要区别于《监狱法》调整的监狱行刑法律关系，而且要区别于《治安处罚法》调整的治安处罚法律关系。虽然服刑人在社区服刑，但在整个服刑期其法律地位绝对区别于守法公民，因此社区矫正法应合理配置社区服刑人的权利规范和义务规范，确保社区服刑人的权利与义务对应对等。

社区矫正立法应体现服刑人权利义务和责任的对应性，有法定权利，就有可能滥用权利，有法定义务，具有可能不履行义务，这些违法行为都必须对应相应的法律责任。社区服刑人在社区服刑，无论是对法定权利的违反，还是对法定义务的违反，都应设定相应的法律责任予以追究。在社区服刑区别于在监狱服刑，社区服刑人具有极大的人身自由度和绝对的人身自主力，这是社区矫正的最大特征，更是社区矫正实践最大的风险，社区矫正立法应严肃认真对待。

社区矫正立法应体现实体规范和程序规范的协调性，社区矫正实践是将有关刑罚执行落实兑现的过程，刑罚执行法范畴以实体规范与程序规范的协调为特色，作为其分支之一的社区矫正立法当然必然体现实体规范与程序规范的协调性。社区矫正立法中的实体规范与程序规范这两者同等重要，如同没有无形式的内容一样，实体规范与程序规范都是立法不可或缺的内容，实质内容与程序方式统一于承载运行关系。任何立法，尤其是社区矫正立法，如果仅有科学的实体规范而没有科学的程序规范，那么实体规范就难以有效落实，如同伞兵跳伞伞失灵难以平安落地；如果只有科学的程序规范而没有科学的实体规范，那么程序规范难以发挥有效承载作用，如同瞎子点灯；如果既没有科学的实体规范，也没有科学的程序规范，那不言而喻，如同瞎子骑瞎马。

结语

社区矫正立法应体现国家、社会和个人利益的共赢性。利益是国家、社会和个人一切活动的基本动因，而立法是调整利益的最重要手段。社区矫正立法事关国家利益、社会利益和个人利益，那么如何调整、布局和规范这些利益格局呢？以解决问题导向为思维，需要合理公正地思考研究，不可以有情绪地看待这些利益，不可以站在偏私的立场上，应居于对冲的利益结构之上梳理冲突各方利益结构，寻求公正稳妥的方案。从本质上来看，社区矫正是国家权力执行刑罚，关系到国家治理犯罪、维护国家正常运行的总体安全观的最高国家秩序利益，社区矫正立法应该确认这个国家利益，当然这个国家利益是由社区矫正工作机关及其人员具体落实来实现的，因此社区矫正工作机关所需的人力、物力、财力资源必须保障，其工作人员的公务员待遇是最基本的，到位的层面上属于与监狱警察同等地位的公务员。社区矫正工作由于是在社区，不同于监狱，服刑人更需要社会上各个单位的积极支持和有效配合，尤其是公安、法院、检察院的直接支持和配合，因而社会公共利益和有关单位的利益需要保护。社区矫正的整个过程中，服刑人始终在社区生活和服刑，天天有机会接触具体的个人，包括被害人在内的社会公民的个人利益必须重视并且切实保障，才能促进社会公民积极支持和配合。因此，社区矫正立法，在保障国家利益的基础上，应同时兼顾社会或个人的最大利益，才能实现国家、社会和个人利益的共赢。